Győri Péter Általános
okl.közgazdász észrevételek
V é l e m é n y
5401
törvényjavaslat
a lakások és helyiségek bérletére, valamint az
elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról
1992. április 27.
Előrebocsájtom, hogy jelen véleményemhez négy mellékletet csatolok a T.Bizottság részére:
1. A fővárosi kerületi önkormányzatok lakásbizottságai elnökei 1992. febr. 25-i közös véleményének aktualizált változata
2. Főpolgármesteri Hivatal Lakás Ügyosztályának véleménye
3. Fővárosi szakértői vélemény első változata
4. "Budapest Főváros Lakásbérleti Rendelete" Munkaanyag
Ez utóbbi az 1936-os székesfővárosi szabályrendelet első aktualizált változata, melyet módosító javaslat csomagként ajánlok a T. Bizottság figyelmébe.
Ehhez hasonlóan módosító javaslat csomagként ajánlom a T. Bizottság figyelmébe a Javaslat által eliminálásra itélt érvényes jogszabályok több szövegrészletét, ezt azonban a joganyag nagyságrendje miatt csak utólag tudom mellékelni.
A feldolgozás menetrendjének megfelelően először az általános észrevételeket, majd a részletes észrevételeket és az esetleges módosító inditványokat rögzítem.
1. Általános észrevételek
A benyújtott javaslat egyes paragrafusaihoz számos észrevételt lehet (kell) füzni, számos korrigáló módosító javaslat lehetséges. Egyrészt azonban olyan "hiányos" a Javaslat, hogy több helyen egész paragrafus-blokkok pótlása szükséges, másrészt néhány olyan általánosabb jogi és tartalmi probléma is felvetődik, amelyek esetleg az egész Javaslat újrastrukturálását igénylik. Előljáróban négy ilyen általánosabb problémakört emelek ki.
1.1. A Javaslatnak a bérlakás-szektor jövőjére vonatkozó koncepciója
1.2. A hatósági szabályozásról tulajdonosi szabályozásra való áttérés problémái
1.3. A hatályba léptetés, az átmenet problémái
1.4. A szabályozási szintek, a többszintü szabályozás kérdései
*
1.1. A Javaslatnak a bérlakás-szektor jövőjére vonatkozó koncepciója
A Javaslat akarva/akaratlanul az önkormányzati bérlakás-szektor gyorsított ütemü megszünését, vagy esetleg csak egészen minimális szintre csökkenését eredményezi.
Ezt két szabályozási csomag eredőjeként éri el.
Az egyik, hogy az eddigi elővásárlási jog helyett bevezeti a vételi jogot az önkormányzati bérlakások elidegenítésekor (Harmadik rész).
Ezzel elismeri a bérlők alanyi jogát önkormányzati bérleményük megvásárlására függetlenül a tulajdonos önkormányzat szándékától (34.p.(1).). Kérdéses, hogy jogilag egyáltalán megállja-e a he-lyét egy olyan előírás, amely más (az önkormányzat) tulajdonáról ilyen lényeges tulajdonosi kérdésben rendelkezik.
Ugyanakkor az is megkérdőjelezhető, hogy az alanyi jogon fennálló vételi jog kimondásával párhuzamosan lehet-e olyan jogot delegálni az önkormányzatoknak, mellyel azok rendeletileg megvonhatják ezt a törvényben biztosított alanyi jogot egyesektől (34.p. (4/a).). Feltételezhető, hogy erre így nem lesz módjuk az önkor-mányzatoknak.
Az elidegenítés kapcsán a gyorsított megvételt szolgálja az a rendelkezés, amely szerint 5 év után megszünik a vételi jog (36.p.(1).), 5 év után megszünik a "más személy" általi megvásár-lás tilalma (37.p.(1).), 6 év után megszünik a kamatmentesség és jegybanki kamat lép a helyébe (39.p.), legalább 25 évi részletfizetési kedvezményt kell adni (38.p.(3).).
Az önkormányzati bérlakás-szektor megszünését eredményező másik szabályozási rész a bérlői jogok csökkentéséből, megvonásából, illetve a bérlői jogbiztonság radikális lecsökkentéséből áll össze.
(Itt csak példaképpen, ilyen a bérlőtársi jogviszony létesítésé-nek szigorítása (4.p.), a bérbeadói kötelezettségek meg nem határozása, szükre szabása (6-8.p.), a befogadás és a bérleti jog folytathatóságának szükítése (10-11.p.), a felmondás jelentős megkönnyítése (13.p.(1/a), 15-16.p.), a lakbér és a szolgáltatá-sok tartalmának meg nem határozása (24.p.).)
Mindezek egyértelmüen azzal a határozott eredménnyel járnak, hogy gyors ütemben felszámolódik az önkormányzati bérlakás-szektor, s a jelenlegi bérlők minden más (jelenlegi/jövőbeni) körülményre való tekintet nélkül inkább megvásárolják bérelt lakásukat, sem-mint bérlők maradnának.
A Javaslatnak ez a határozott koncepcionális eleme feltétlenül igen felelős és körültekintő magyarázatra szorul, mely csak akkor elfogadható, ha egy olyan, párhuzamosan valóban kiépülő magán-piaci rendszerbe illeszkedik, amelyben nincs szükség ilyen bérlakás-szektorra. (A nemzetközi példákat ismerve ez egy teljesen sajátos kelet-európai kisérlet vállalásának kockázatát fogja jelenteni.)
1.2. A hatósági szabályozásról tulajdonosi szabályozásra való áttérés problémái
Előrebocsájtom, hogy véleményem szerint sem kívánatos cél a lakásügy akár egy részének hatósági szabályozása, de kényszer. Olyan kényszer, ami alapvetően két tényező együttes fennállásából adódik: az egyik az elemi szükségletek körébe tartozó lakás (relatív, vagy abszolút) hiánya, a másik a közhatalmi tényezők ehhez kapcsolódó (ellátási, vagy szabályozási) felelőssége, illetve lakástulajdonlása. Ezek, s egyéb, szintén lényeges tényezők hatásá-ra alakult ki és maradt fenn nálunk is, s a világ számos fejlett, urbanizált országában a nagyvárosok létrejöttétől a lakásügy egy részének hatósági szabályozása.
Amikor a Javaslat mind koncepciójában, mind egész szerkezetében megszünteti a hatósági szabályozást és helyébe a tulajdonosi alapon történő szabályozást és müködést helyezi, akkor ezzel egy sor tartalmi és jogtechnikai problémát vet fel.
A tulajdonosi alapu szabályozást a Javaslat arra az alapelvre építi, hogy (1) a tulajdonformák egyenranguak, így a tulajdonosok jogi helyzete is azonos, (2) a volt állami lakások tulajdonosai az önkormányzatok lettek, (3) a tulajdonosok és bérlők egyenrangu, egyenlő helyzetben lévő felek. Leginkább éppen ez utóbbi tétel valóságtól idegen tartalma alapozza meg jogilag is a piacgaz-daságokban a lakásügy egy részének hatósági szabályozását (a ma-gánpiaci szektorra vonatkozóan is), s ugyanez a tartalmi probléma kérdőjelezi meg a jelen Javaslat jogi konstrukciójának alapját is.
Az önkormányzati tulajdonú lakásokra szükítve külön jogi problémát jelenthet az, ha az önkormányzat egyszerre monopol helyzetben lévő lakástulajdonos és egyben rendeleteivel jogszabályalkotó is ugyanazon polgári jogi szerződéses viszonyokra nézve.
Nem jogi, hanem tartalmi oldalról nézve ez egyrészt megkédőjelezi a felek szabad választásán nyugvó egyenrengú megállapodását, másrészt viszont a monopol helyzettel szemben az önkormányzatok demokratikus felépítése önmagában nem nyújt elegendő garanciát ak-kor, amikor a lakosság gyorsan fogyó kisebbsége lakhat csak ön-kormányzati tulajdonú bérlakásokban.
Számos alapvető és eljárásjogi problémát vethet fel az a helyzet, amelyben egy törvény által tulajdonosi alapokra helyezett helyi szabályozás a dolog természetéből adódóan hatósági szabályozási és eljárási elemekkel fog összekeveredni. Egy olyan helyzetben, amikor még az un. önkormányzati jogkörök, önkormányzati hatósági jogkörök és önkormányzatokhoz delegált állami hatósági jogkörök határvonalai nem kristályosodtak ki.
A már meglévő bérleti szerződésekre szükítve (elsősorban az önkormányzati lakásoknál, de nemcsak azoknál) jogi problémák merülhetnek fel azáltal, hogy a hatósági határozattal juttatott, hatósági eljárással szabályozott lakásokban élők egyszerre átkerülnek egy tulajdonosi alapokon müködő magánjogi rendszerbe.
Az önkormányzati bérlakásokhoz kapcsolódó nagyon gyakorlatias, mindennapi jogi aktusok, eljárások (ki lesz a bérlő, lakbér-megállapítás, szerződéskötés, kötelmek teljesítése és teljesíttetése, felmondás, elhelyezési kötelem teljesítése stb.stb.) végre-hajthatósága és jogi megkérdőjelezhetetlensége miatt nagyon fontos, hogy ezek a kérdések tisztázódjanak, különben "vakságból" alkalmazhatatlan törvény születhet.
Amennyiben a különböző szempontokat és érveket mérlegelve fennáll annak a veszélye, hogy jogilag, illetve a lebonyolítás-alkalmazhatóság oldaláról megtámadható a hatósági szabályozás ilyen módon történő megszüntetése, akkor ez a Javaslat lényeges átdolgozását teszi szükségessé.
(Jelenleg két példaszerü csoportot érint ez a "paradigma-váltás: az un. kényszerbérlőket és a privatizált házban lakó volt házmestereket. Esetük tanulságos lehet az egész bérlakás-szektor ter-vezett átalakítása kapcsán.)
1.3. A hatálybaléptetéssel összefüggő átmenet problémái
A Javaslat egészében a hatályukat vesztő, hatályban maradó és hatályba lépő jogszabályok olyan, nehezen követhető vegyülékét tartalmazza, amely komoly jogértelmezési és alkalmazási problémák forrása, s kérdéses, hogy ez egyszerü "utómunkálatokkal", nem hatályos indoklásokkal, szövegértelmező magyarázatokkal helyrehozható-e. A teljesség igénye nélkül:
- A törvény hatálya kiterjed minden lakásra (ezt definiálja a 2. sz. melléklet) és nem lakás céljára szolgáló helyiségre (ezt nem határozza meg a Javaslat).
- A törvény hatálya kiterjed a külállamok tulajdonára, de ha más-ként rendelkeznek, akkor nem terjed ki (1.p.).
- A lakásbérletre vonatkozó rendelkezések kiterjednek a szükséglakásokra is (ezek nem lakások) a fennálló szerződések megszünéséig, utána nem (50.p.).
- A jelenlegi önkormányzati lakásokra a törvény keretei között megalkotott önkormányzati rendeletekben meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni (3.p.), a többi, új önkormányzati la-kásra ez nem vonatkozik.
- Önkormányzati, vagy bármely más tulajdon esetén is a bérlőkije-lölési joggal rendelkező gyakorolja a törvényben megadott majdnem minden tulajdonosi szabályozási jogosítványt.
- A tartási szerződésekre (idő korlát nélkül) az 1/1971.Korm. rendelet ("R.") 81.paragrafusát (5 bekezdést tartalmaz) kell alkalmazni (47.p.).
- A hatálybalépéskori jóhiszemü jogcím nélküliek, akik a R. szerint (7 paragrafust érint) lakáskiutalásra igényt tarthatnak cserelakásra jogosultak (48.p.).
- A hatálybalépés után jogcim nélkülivé válók (megszünik a jóhi-szemü, rosszhiszemü) egy része cserelakásra tarthat igényt, egy része nem (9.p.).
- A hatálybalépést megelőzően legalább két év óta (bármilyen) önkormányzati lakásban állandó jelleggel(?) lakók - kivéve az albérlőket - cserelakásra tarthatnak igényt (48.p.(2).). Az ezen kívüliek e törvény szabályai szerint vagy igényt tarthatnak, vagy nem. Ezzel teljesen zavaros helyzet jön létre, hogy ki tarthat igényt cserelakásra.
- A nyugdíjasok házában stb. lévő lakásokra a szerződés fennálltáig a R. szabályait - hely megjelölés nélkül - kell alkalmazni (51.p.) (ez 16 paragrafust tartalmaz).
- A hatálybalépést követő 1 évet megelőzően megkötött szerződé-seknél (nemcsak lakás) a R. 53-54. és 56-58.paragrafusát kell alkalmazni idő korlát nélkül (53.p.). Az ezt követő szerződésekre ez nem érvényes.
- A hatálybalépést követő hat hónap elteltével vesztik hatályukat az elidegenítésre vonatkozó jelenlegi szabályok. Addig ezek is és e törvény is hatályban lesz, de a jelenlegi szabályok alkalmazha-tóak (68-69.p.).
- A hatálybalépést követő egy éven belül megalkotott önkormány-zati rendeletek még nem lesznek alkalmazhatók, addig az 1. mel-léklet szerinti jogszabályokat kell alkalmazni (68.p.(1-2).), bár már a törvény hatályban lesz, mely ezeket a jogszabályokat ha-tálybalépéskor hatályon kívül helyezi (68.p.(3).).
- A hatálybalépést követő egy év leteltével általában minden önkormányzati lakásra a törvény és az önk. rendeletek lesznek érvényesek - az említett kivételekkel -, míg a többi lakásra és minden helyiségre a törvény hatályba lépésétől csak a törvény érvényes - a kivételekkel (68-71.p.indoklása).
(A lakások és helyiségek, illetve a különböző tulajdonu és rendelkezésü lakásokra vonatkozó hatálybaléptetési különbségeket már nem sorolom fel.)
Ismervén az előzmények egy részét is, úgy látom, hogy a Javaslat szerkesztői lényegében a jelenlegi teljes érintett joganyag egyszerü hatályon kívül helyezésével és a törvény teljeskörü hatálybaléptetésével számoltak, azonban az így előállt tartalmi és jogi nonszenszek sora kompromisszumos megoldásokat kényszerített ki.
Ezek a kompromisszumok jogosak, indokoltak, csak egyrészt töredékesek, másrészt nincsenek jelenleg konzekvensen végigvezetve a Javaslatban.
A jelenleginél sokkal egyértelmübben meg kell fogalmazni a Javaslatban, hogy pontosan milyen szabályok vonatkoznak a már meglévő lakásokra, önkormányzati bérleményekre, mik érvényesek az 1 éves un. átmeneti periódusban és milyen szabályok az ez után keletkező szerződésekre.
Ilyen szempontból vállalható akár hosszabb távon is az un. kettős szabályozás (erre hasonló körülmények között számos nemzetközi példa is van), de nem úgy, hogy hatályon kívül helyezett jogszabályra utalunk vissza, hol az egészre, hol annak egyes részeire, hol feltétel bekövetkeztéig, hol idő korláttal, hol pedig idő korlát nélkül. Így biztos, hogy nem alkalmazható a Javaslat.
Mint már az előző pontokban is, ennek is az a konklúziója, hogy inkább be kell emelni azt a - nem kevés - érvényben lévő paragrafust a törvénybe és úgy hatályba helyezni, mint visszautalni rá hatályon kivül helyezésük után.
Külön problémaként jelentkezik az átmenet kapcsán, hogy az 1 éven belül, illetve túl bérlői jogviszony folytatására jogosultakkal,
illetve cserelakásban elhelyezettekkel milyen szerződés lesz köt-ve, illetve a "normál" bérlőkkel kell-e új szerződést kötni. Az 53.p. ugyan - visszautaló módon - fenntartja a jelenlegi jogsza-bályoknak a bérlők és bérbeadók jogaira és kötelezettségeire vonatkozó több paragrafusát, azonban ezen túl is lényeges tar-talmi, jogi változások sora következik be a felek viszonyaiban. Kérdéses, hogy ebből nem következik-e új bérleti szerződések megkötésének a szükségessége, melyet akkor szabályozni kellene.
Szintén külön problémaként jelentkezik, hogy a lakásigénylők stá-tuszának átváltozása bérbevételre ajánlattevőkké a társadalmi feszültségeken túl nem lesz-e jogilag is megkérdőjelezhető.
1.4. A szabályozási szintek, a többszintü szabályozás kérdései
A Javaslat nem követi a különböző (országos, települési és helyi) szabályozási szintek egymásra épülő funkcionális logikáját, s így a többszintü szabályozás belső arányai eltorzulnak.
A Javaslat alapvető koncepciója, hogy törvényi szinten csak éppen hogy bizonyos kereteket szabályozzon, s együtt szabályozza a magán- és egyéb tulajdonu lakások, valamint helyiségek viszonyait. A bérletre vonatkozóan alig lép túl a Ptk. érvényes szabályainak átemelésén és a további elemek önkormányzatokhoz delegálásán (önkormányzati tulajdon esetén).
Ilyen szempontból tanulságos és elgondolkodtató, hogy a nemzetközi gyakorlatban és hazánkban is a piacgazdaság idején a törvényi szabályozás mellett nagy hangsúlyt kap általában a lakásügyek kormányzati (országos) szintü szabályozása és a részletes települési szintü szabályozás mind az önkormányzati, mind a magántulajdonu lakás-szektorra vonatkozóan.
Ez a javaslat - elsősorban az 1. rész, a 2-3. rész már nem anynyira - lényegében mereven ragaszkodik ahhoz a modellszerü alapelvhez, hogy a törvény csak minimális szabályokat állapíthat meg az önkormányzatokra vonatkozóan, az egyéb tulajdonosokra vonatkozóan, s egyáltalán nem számol kormányzati szabályozással, vagy az önkormányzati tulajdonon kívüli települési szintü szabályozás-sal.
Ily módon országos szinten messzemenően alulszabályoz elsősorban alapvető garanciális és tartalmi-meghatározási elemeknél (bérlők-bérbeadók jogai, kötelezettségei, lakbér és szolgáltatások tar-talma, felmondás esetei, fajtái, állam és önkormányzatok lakha-tással kapcsolatos feladatai, kötelezettségei), valamint alul-szabályoz lényegében minden eljárási, proceduális kérdésben. Ez mind az önkormányzati, mind a magántulajdonu lakásokra vonatkozik.
Ugyanakkor az önkormányzatokhoz delegált szabályozás tartalmával egyáltalán nem foglalkozik.
Az 1.1. pontban leírtak alapján kérdéses, hogy egyáltalán milyen nagyságrendü, összetételü, funkcióju önkormányzati bérlakás-szektort feltételez a Javaslat. Mert a bérlakás-szektor radikális lecsökkentése esetén, lehet, hogy csak egy nagyon kis, nagyon rossz állapotu un. szociális önkormányzati lakásállomány marad, melynek szabályozása biztos nem azonos a Javaslatban megfogalma-zottal.
Azzal sem foglalkozik, hogy az önkormányzatot a település egészének a lakásügyei érintik, lakáspolitikája nem korlátozódhat saját tulajdonu lakásainak szabályozására (melynek problémáit már említettem).
Mindebből adódóan fel sem merül a jelenlegi Javaslatban, hogy éppen a bérlakások esetében, de a helyiségek esetében sem kevésbé a főváros különösen érintett település, s a települési szintü szabályozásnak ezért a törvényben is el kell válnia a különben általános helyi önkormányzati szintü szabályozástól.
*
Ha az elmúlt negyven év túlszabályozásának hatására - érzelmeinktől vezettetve - átesünk a ló túlsó oldalára, vagy félremagyarázható, tetszetős politikai kliséket akarunk egy ilyen jogszabályban érvényesíteni, esetleg korábbi hibás döntéseink korrekcióját nem vállaljuk, akkor mindezzel olyan vargabetü megtételére kényszerithetjük a hazai bérlakásügyet, olyan visszafordíthatatlan folyamatokat indukálhatunk, amelyek későbbi helyrehozatala nagyon is kérdéses.