V é l e m é n y
"a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenité-
sükre vonatkozó egyes szabályokról" c. 5401.sz. törvényjavaslatról
(az 1992. február 25-i szakértôi vélemény alapján)
"Némelyek kifogásolni fogják a szerzôdési szabadságot korlátozó kógens rendelkezések kiterjesztését... Az idevonatkozó ellenvetésekre azzal válaszolok, hogy a kógens rendelkezések mind olyanok, amelyek a gazdaságilag rendszerint gyengébb bérlôk, illetôleg a házfelügyelôk és segédházfelügyelôk érdekében foglaltattak a szabályrendeletben. Komoly szociálpolitikát és a szembenálló érdekek méltányos kiegyenlitésének a birói gyakorlatban is érvényesülô nagyjelentôségü elvét ugyanis a bérleti jogviszony szabályozásával kapcsolatban csak kényszeritô jogszabályok utján lehet megvalósitani. A magánjognak ezt az ujabb irányát elsôsorban ezen a téren kell érvényre juttatni, mert csak igy lehet a szociális forradalmaknak bölcs elôrelátással elejét venni." (Liber Endre Budapest Székesfôváros Alpolgármestere, 1936.)
1. A törvényjavaslat történeti helye
Nagyon fontosnak tartjuk, hogy az életbe lépô lakástörvény be-illeszkedjen a magyar lakáskódexek eddig kialakult rendszerébe. Elhagyja mindazt, ami mára már idôszerütlen és megtartja a ma is fölhasználható elemeket. Ugy látjuk, hogy ez a törvényjavaslat nem felel meg ennek a követelménynek, alapvetôen szakit az összes eddigi lakáskódex hagyományaival. Ily módon nyitva hagyja mind-azon kérdéseket, amelyeket eddig - a legkülönbözôbb érdekütközé-sek eredményeképpen - a lakáskódexek megpróbáltak szabályozni.
A javaslat ilyen szempontból történelmi jelentôségünek is tekinthetô, mivel lényegében azt deklarálja, hogy a jövôben nem lesz a Polgári Törvénykönyvtôl eltérô speciális lakástörvény, csak a Ptk. némi kibôvitése lesz a szabályozás alapja.
A törvényjavaslat legközelebbi rokonságban - értékelésünk szerint - a Budapest Székesfôváros Lakásbérleti Szabályrendelete, 1936. c. jogszabállyal van. Ez volt eddig lényegében az elsô és egyben az utolsó olyan szabályrendelet, amely szabadpiaci körülmények között - a kor viszonyainak megfelelôen - a lehetô legliberá-lisabban szabályozta a lakásbérleti viszonyokat. Ezért indokolt-nak tartjuk, hogy a javaslatkészitô - legalábbis célként - ehhez a rendelethez nyulik vissza.
Csupán egyetlen, ámbár alapvetôen fontos történelmi ténnyel nem számolnak a javaslattevôk. Nevezetesen, hogy 1936-ban a fôvárosi bérlakások döntô része magántulajdonban lévô bérlakás volt, s csak elenyészô része önkormányzati, vagy állami tulajdonu lakás, ma viszont éppen forditott a helyzet, a bérlakások zöme önkor-mányzati tulajdonban van.
Az 1936-os szabályrendelet alapvetôen a magántulajdonban lévô bérlakások viszonyait szabályozta, lényegében nem tartalmazza mindazon speciális szabályokat, amelyek ezzel párhuzamosan érvényben voltak a nem magántulajdonu bérlakásokra vonatkozóan.
A jelenlegi, tulnyomórészt önkormányzati tulajdoni helyzet teljes félreértése, hogy a szakértôi javaslat lényegében megfeledkezik az önkormányzati bérlakások speciális szabályozásáról. Mindebbôl számos fontos következtetés adódik a javaslatra nézve.
2. Hiányosságok az eddigi legliberálisabb, 1936-os fôvárosi szabályrendelethez képest
A leglényegesebb különbség, hiányosság nyilvánvalóan az, hogy a jelenlegi javaslat azokat az, igen mérsékelt (szabadpiaci) bérlô-védelmi elôirásokat sem tartalmazza, amelyek az 1936-os rendelet-
ben találhatók.
Nem határolja le a bérlet tartalmát.
Nem határozza meg pontosan a lakbér tartalmát.
Ezzel összefüggésben nem tisztázza a lakbér és az egyéb szolgál-tatásokért járó dijak lehetséges körét.
Nem szabályozza a béremelés módját, eljárását (ezt még a hivat-kozott rendelet is megprobálta egyfajta korlátok közé szoritani).
Nem határozza meg a bérbeadó (tulajdonos) kötelezettségeit.
Nem választja külön - a lehetséges körben - a bérlô és bérbeadó kötelezettségeit (szolgáltatások, fenntartás, karbantartás, házi-rend).
Nem különbözteti meg a felmondás különbözô eseteit (rendes, rend-kivüli, rögtöni hatályu).
Mindezek alapvetô fontosságu szabályozási részek, amelyek alól - ismét hangsulyozzuk, szabadpiaci körülmények között - még az 1936-os rendelet készitôi sem bujhattak ki, a mai tulajdoni viszonyok között pedig nyilvánvalóan megkerülhetetlenek.
3. A fôvárosi lakásügy eddigi történetében - a jelenlegi hely-zetet is ideértve - még nem volt mód arra, hogy megszünjön a lakásügy (lakáshoz jutás, lakbér stb.) hatósági jellegü szabályo-zása. Ez a javaslat ilyen szempontból fordulatot jelent, mert nem hatósági jogkörként számol a lakásügyi tevékenységekkel, hanem önkormányzati tulajdonosi jogkörként.
Vitatjuk ezt a megközelitést, pusztán azért, mert a valóságos viszonyok jelenleg (is) ellentmondanak ennek.
(Mi történik például akkor, ha egy önkormányzati lakásra, adott feltételek mellett többen jelentkeznek bérlôként?)
4. A javaslat egyik premisszája, hogy "megszünteti a lakáskiutalás intézményét, vagyis a hatósági eljárásnak nem lesz szerepe a lakásbérlet keletkezésében." "A törvénytervezet valamennyi bérlet esetében a felek mellérendeltségi viszonyából indul ki."
Ebbôl következôen számos lényeges szabályozási elemmel nem fog-lalkozik a javaslat holott ezen elôfeltevések alapvetôen megkér-dôjelezhetôek az önkormányzatok, mint bérbeadók és egyben mint jogszabályalkotók monopolhelyzete miatt.
5. E hiányosságból következik, hogy a javaslat meg sem próbálja körülirni a Fôvárosi Törvény azon pontjának tartalmát, amely ugy szól, hogy: "A Fôvárosi Önkormányzat feladat- és hatásköre a törvény keretei között a lakáshoz jutás feltételeinek, valamint az ökormányzati tulajdonu lakások cseréjének szabályozása."
6. Maradva a fôvárosi sajátosságoknál, arra való tekintettel, hogy a törvény alapvetôen a lakások bérletére, illetve a bérlaká-sok elidegenitésére vonatkozik, s a bérlakások kb. fele a fôvá-rosban található, valamint arra való tekintettel, hogy a fôváros egy település ugyan, de 23 települési önkormányzat müködik a területén, szükségesnek tartjuk, hogy a törvény különös figyelmet forditson a fôváros sajátosságaira.
A szabályozást tekintve speciális elôirásokat látunk indokoltnak, amelyek a lényeges tárgykörökben települési szinten összehangolt szabályozást tesznek kötelezôvé az önkormányzatok részére. (Ez történhet például az ilyen tárgyu önkormányzati rendeletalkotás speciális szabályozásával, vagy valamilyen formáju, a szabályo-zást magában foglaló önkormányzati társulás elôirásával.)
7. Az egyes paragrafusok áttekintése elôtt még kiemelt fontossága miatt megemlitjük, hogy a javaslat indoklása szerint is ezres nagyságrendü azon jogszabályhelyek száma, amelyek helyébe a törvény lépne. Márpedig - az eddigi indokolatlan tulszabályozást is figyelembe véve - ilyen nagyságrendü szabályozási feladatot kétséges, hogy a mai viszonyok között az önkormányzatok végre tudnak hajtani. E helyett a drasztikus megoldás helyett átgondolt, fokozatos, ütemezett átmenetre vonatkozó szabályozást lenne indokolt a törvénynek tartalmaznia.
Ezen túlmenôen a mára kialakult bérlôi-bérbeadóí viszonyok, a lakásgazdálkodás megoldatlan tartalmi kérdései önmagukban is alapvetôen egy un. átmeneti szabályozást tesznek elsôsorban szükségessé a lakástörvény keretében.
8. A javaslattevôk az alulszabályozás, nem-szabályozás indokaként rendre - a bérlakásokra vonatkozóan - az önkormányzati tulajdon egyenranguságára, tiszteletben tartására hivatkoznak. Ennek ellentmondóan több ponton az indokoltnál szigorubban szabályozzák az önkormányzatok tulajdonosi jogait a helyiségek bérbeadásakor ugymond bérlôvédelmi, piacvédelmi okokból.
Mint emlitettük, csak éppen az állampolgárok esetében feledkeznek meg többször errôl a bérlôvédelemrôl.
9. Más megközelítésbôl az is felvethetô, hogy a törvény miért nem foglalkozik az állampolgárok lakhatási jogának valamifajta elismerésével, hogy ez milyen szinten és kikre vonatkozhatna.
10. A javaslat a magánlakásukat bérbeadók számára nem nyújt megfelelô jogbiztonságot, ezzel továbbra is gátolja az ilyen bérleti forma kívánatos elterjedését.
11. Az eddigi kódexek vagy a jogcímnélkülieket bontották jóhiszenüre, rosszhiszemüre és önkényesre, vagy a felmondást bontották rendes, rendkivüli, rögtöni hatályu felmondásra, ezzel téve különbséget a különbözô csoportok között a felmondás tekintetében. Ez a javaslat mindezen csoportok között nem disztingvál.
Az egyes fejezetekhez, paragrafusokhoz kapcsolódó észrevételek:
1. A javaslat a már meglévô bérleti szerzôdésekre vonatkozóan is - ahogy azt célként az indoklásban is többször hangsulyozza - a jelenlegi bérlôi jogosultságokat (az un. kvázi tulajdonosi jogo-kat) több ponton korlátozza, illetve megvonja minden ellenszol-gáltatás, illetve a kérdés bármilyen rendezése nélkül (a törvény erejénél fogva.) Ilyen
a 4. _ a bérlôtársakra vonatkozóan,
a 9. _ az eddigi jóhiszemü jogcimnélküliekre vonatkozóan,
a 11. _ és a 22. _ a bérleti jogviszony folytatására vonatkozóan, a 3. fejezet a lakásbérlet megszüntethetôségére vonatkozóan,
a 23. _ az albérletbe adás vonatkozásában,
a 25. _ a lakbér tartalmára vonatkozóan,
a 19. _ a lakáscsere vonatkozásában.
Mindezt csak egyfajta kompenzálással szabadna kezelni, nem e nélkül, egyoldaluan, a törvény erejénél fogva. Más lenne a hely-zet, hogyha ezek a szabályok csupán a létrejövô uj bérleti szer-zôdésekre vonatkoznának. E kompenzálással indokolható például, hogy a bérlakásokat nem forgalmi értékükön adják el az önkormányzatok.
2. A 2. _ nem tartalmazza, hogy az irásban megkötött szerzôdésnek mire kell minimálisan kitérnie. Ugyanakkor a 6. _-ból az követ-kezik, hogy a szerzôdésnek még a lakbér sem feltétlenül része. A 6. _ (2) bekezdése semmilyen szempontot nem nyujt arra vonatkozó-an, hogy a biróság miszerint fogja mérlegelni döntését a lakbérre vonatkozóan.
3. A 7. _ nem ad támpontot ahhoz, hogy konkrétan mit is jelent a bérbeadó azon kötelezettsége, mely a lakás rendeltetésszerü használatára vonatkozik.
4. A 9. _ (1) bekezdésében nem világos, hogy ki a jogosult. A 9. _-ból, s más paragrafusból sem derül ki kiket kell jogcimnél-külinek tekinteni. (Ezek csupán az indoklásban szerepeltetése nem elegendô.)
5. A 10. _ érthetetlenül korlátozza a lakásba történô befogadás lehetôségét, annak ellenére, hogy ez önmagában jogkövetkezménnyel nem jár a bérbeadó felé.
6. A 13. _ c/ és d/ pontja tul részletezô, a b/ pont értelemsze-rüen ugyis kiterjed ezekre az esetekre is.
7. A 14. _ az elfogadhatónál nagyságrendileg rövidebb határidôt szab a felmondásra. A bér nem fizetése esetén sem foglalkozik az elhelyezés módjával. A 4-5-6. pont ugy köti "magatartáshoz" a felmondást (itt lényegében rögtöni hatályu felmondást), hogy nem tisztázza e magatartás mibenlétét. Ily módon körülhatárolatlan magatartáshoz szab sulyos jogkövetkezményeket.
8. Teljesen nyilvánvalóan elfogadhatatlan a 15. _ 1. pontja.
Itt is tisztázatlan a lakás megfelelôségének körülirása, ezt jogszabályi meghatározás nélkül birósági döntésre nem lehet hagyni.
9. A 22. _ 2. és 3. pontja ellentmondó, mert mig a 3. pontban emlitett személyek elhelyezésre tarthatnak igényt, addig ez nem áll az önkormányzati lakásokban visszamaradt családtagokra.
10. Már emlitettük, hogy a 24. _ nyitva hagyja azt a kérdést, hogy mit kell fedeznie a lakbérnek és melyek az un. külön szol-gáltatások. Az a kérdés is nyitva marad, hogy a külön szolgálta-tások körében és dijában hogyan állapodnak meg a bérlôk és bérbe-adók, a nem teljesitésnek vannak-e speciális jogkövetkezményei.
11. A 61. _ azt a kézenfekvô és fontos lehetôséget is meggátolja, hogy az önkormányzatok a saját maguk által alapitott egyszemélyes gazdasági társaságba bevigyék lakásaikat (melyekre vonatkozóan ugyanugy szabályokat állapithatnak meg). Holott éppen ez lenne az önkormányzati tulajdonba került lakásvagyonnal való gazdálkodás egyik legcélszerübb módja.
Egyébként megitélésünk szerint az a tény, hogy a 3. rész az önkormányzati lakások elidegenitésének eddigi összes eljárási szabályait is kiiktatja, indokolatlan.
Itt is elhibázottnak tartjuk annak az axiómának az alkalmazását, hogy az önkormányzati lakások tulajdonosai és bérlôi egymással mellérendeltségi viszonyban állnak, s ezek az adás-vételek ugyan-olyanok mint az állampolgárok közötti adás-vételek.
12. Tekintettel arra, hogy a Fôvárosi Önkormányzat a szabályozások következtében nem rendelkezik lakásokkal, ugyanakkor megkapta a nyugdijasházak, s a szobabérlôk háza tulajdonjogát, ezért ismét felhívjuk a figyelmet arra, hogy feltehetôen jogalkalmazási problémákat fog okozni, hogy ezen bérletekre továbbra is az érvényben lévô jogszabályok alkalmazandók idôkorlátozás nélkül, miközben a jogkörnyezet alapvetôen megváltozik. 51._.
13. A Fôvárosi Törvény 23. _ 1. pontjának megfelelôen e törvénynek kellene tartalmaznia, hogy végrehajtására a Közgyülés, vagy a kerületi képviselôtestület alkothat-e rendeletet.