Budapest Fôváros
Önkormányzata
Szociális és Lakásügyi
Bizottsága
ÉSZREVÉTELEK
a lakások és helyiségek bérletére, valamint az
elidegenitésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló
54O1. sz. törvényjavaslatról
A Fôvárosi Közgyülés kinyilvánitja általános és részletes véleményét az 54O1. sz. Törvényjavaslatról, amelyet megküld az Országgyülés Elnöke, az Országgyülés Önkormányzati, Közigazgatási, Belbiztonsági és Rendôrségi Bizottsága, Alkotmányügyi, Törvényelôkészitô és Igazságügyi Bizottsága, Szociális, Egészségügyi és Családvédelmi Bizottsága, és a Belügyminisztérium részére.
I. ÁLTALÁNOS ÉSZREVÉTELEK
Mint korábbról ismeretes a Kormány a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenitésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 54O1. sz. Törvényjavaslatot 1992. március 31-én az Országgyüléshez benyujtotta.
A BM Hatósági Fôosztályától 1992. február 2O-án érkezett meg Bizottságunkhoz a törvénytervezet szakértôi szintü változata, a február 28-ára szervezett egyeztetô megbeszélésre történô meghivóval együtt.
A fôvárosi önkormányzatok lakásügyi bizottságai elnökei Konzultációs Fórumán február 25-én megtárgyalták a szakértôi szintü változatot.
A fôvárosi, valamint kerületi önkormányzatok megjelent képviselôinek közös egyetértését tükrözô véleményt a BM Hatósági Fôosztálya, valamint az I-XXII. kerületi önkormányzat lakásügyi bizottságai részére február 26-án megküldtük.
A Törvényjavaslat benyujtásáról, szövegérôl a Magyar Hirlap 1992. április 1-i számából értesültünk.
Bizottságunk 1992. április 3-án tárgyalta a Törvényjavaslatot. Ülésünkön felmerült, hogy nem érte-e sulyos jogsérelem az önkormányzatokat, amikor véleményük kikérése nélkül terjesztették be a Törvényjavaslatot.
A Törvényjavaslat elôterjesztôje a Fôvárosi Önkormányzatot a mai napig nem kereste meg véleményének kikérése céljából.
A fôvárosi és a fôvárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991: XXIV. tv. (Fôvárosi Törvény) 21. _ (1) bekezdése szerint: a fôvárosi és a kerületi önkormányzatok gazdasági alapjait érin-tô, illetve részükre feladat- és hatáskört megállapitó törvény elôkészitésébe a Fôvárosi Önkormányzatot be kell vonni. A (2) bekezdés kimondja, hogy a Fôvárosi Önkormányzat álláspontjának kialakitása elôtt köteles kikérni a kerületi önkormányzatok véleményét.
E paragrafushoz füzött törvényi indokolás szerint: garanciális jelentôségü, hogy a Fôvárosi Önkormányzat rendszerében valamennyi önkormányzat részt vehessen a rá vonatkozó jogi szabályozás elô-készitésében.
A jogalkotásról szóló módositott 1987. évi XI. tv. (Jt.) 3O. _ alapján a "tanácsok" (a jogutód önkormányzatok) tevékenységét jelentôsen érintô jogszabály tervezetét véleményezésre meg kell küldeni a "fôvárosi...tanácsnak" - a jogutód Fôvárosi Önkormány-zatnak.
A Jt. 31. _ (1) bekezdése szerint a véleménynyilvánitás határidejét a tervezet elôkészitôjének ugy kell megállapitania a (2) be-kezdés szerint, hogy a véleményezô szerv testületi jellegére is tekintettel kell lenn».
Az Önkormányzati Törvény 1O. _ 1/ pontja szerint a képviselôtestület át nem ruházható hatáskörébe tartozik a véleménynyilvánitás olyan ügyben, amelyben törvény az érdekelt önkormányzat állás-pontjának a kikérését irja elô.
Az 54O1. sz. Törvényjavaslatról - a Fôvárosi Önkormányzat véleménye tervezetének megküldésével - a kerületi önkormányzatok véleményét kikértük.
A Fôvárosi Közgyülés megállapitja, hogy az 54O1. sz. Törvényjavaslat elôterjesztôje a Fôvárosi Önkormányzatot a Törvényjavaslat elôkészitésébe nem vonta be és véleményét nem kérte ki.
*
1.
Az életbe lépô lakásbérleti törvénynek be kell illeszkednie a magyar lakáskódexek eddig kialakult rendszerébe. El kellene hagy-nia mindazt, ami mára már idôszerütlen és meg kellene tartania a ma is fölhasználható elemeket. Ugy látjuk, hogy ez a törvényja-vaslat nem felel meg ennek a követelménynek, alapvetôen szakit az összes eddigi lakásbérleti kódex hagyományaival. Ily módon nyitva hagyja mindazon kérdéseket, amelyeket eddig - a legkülönbözôbb érdekütközések eredményeképpen - a lakáskódexek megpróbáltak sza-bályozni.
A javaslat ilyen szempontból történelmi jelentôségünek is tekint-hetô, mivel lényegében azt deklarálja, hogy a jövôben nem lesz a Polgári Törvénykönyvtôl eltérô speciális Lakástörvény, csak a Ptk. némi kibôvitése lesz a szabályozás alapja.
A törvényjavaslat legközelebbi rokonságban a Budapest Székesfôváros Lakásbérleti Szabályrendelete, 1936. c. jogszabállyal van. Ez volt az elsô és egyben az utolsó olyan szabályrendelet, amely szabadpiaci körülmények között - a kor viszonyainak megfelelôen - a lehetô legliberálisabban szabályozta a lakásbérleti viszonyokat.
Azonban 1936-ban a fôvárosi bérlakások döntô része magántulajdonban volt, ma viszont éppen forditott a helyzet, a bérlakások zöme önkormányzati tulajdonban van.
Az eddigi legliberálisabb, 1936-os fôvárosi szabályrendelethez képest a jelenlegi javaslat azokat az, igen mérsékelt (szabadpiaci) bérlôvédelmi elôirásokat sem tartalmazza, amelyek az 1936-os rendeletben megtalálhatók:
Nem határolja le a bérlet tartalmát.
Nem határozza meg pontosan a lakbér tartalmát.
Ezzel összefüggésben nem tisztázza a lakbér és az egyéb szolgáltatásokért járó dijak lehetséges körét.
Nem szabályozza a béremelés módját, eljárását (ezt még a hivatkozott rendelet is megprobálta egyfajta korlátok közé szoritani).
Nem határozza meg a bérbeadó (tulajdonos) kötelezettségeit.
Nem választja külön - a lehetséges körben - a bérlô és bérbeadó kötelezettségeit (szolgáltatások, fenntartás, karbantartás, házi-rend).
Nem különbözteti meg a felmondás különbözô eseteit (rendes, rendkivüli, rögtöni hatályu).
Mindezek alapvetô fontosságu szabályozási részek, amelyek a mai tulajdoni viszonyok között is nyilvánvalóan megkerülhetetlenek.
2.
A fôvárosi lakásügy eddigi történetében - a jelenlegi helyzetet is ideértve - még nem volt mód arra, hogy megszünjön a lakásügy (lakáshoz jutás, lakbér stb.) hatósági jellegü szabályozása. Ez a javaslat ilyen szempontból fordulatot jelent, mert nem hatósági jogkörként számol a lakásügyi tevékenységekkel, hanem önkormány-zati tulajdonosi jogkörként. "A törvénytervezet valamennyi bérlet esetében a felek mellérendeltségi viszonyából indul ki."
Vitatható ez a megközelités, mert a valóságos viszonyok jelenleg (is) ellentmondanak ennek.
3.
A javaslat meg sem próbálja körülirni a Fôvárosi Törvény azon pontjának tartalmát, amely ugy szól, hogy: "A Fôvárosi Önkormány-zat feladat- és hatásköre a törvény keretei között a lakáshoz jutás feltételeinek, valamint az ökormányzati tulajdonu lakások cseréjének szabályozása."
Tekintve, hogy a törvény alapvetôen a lakások bérletére, illetve a bérlakások elidegenitésére vonatkozik, s a bérlakások kb. fele a fôvárosban található, valamint arra való tekintettel, hogy a fôváros egy település ugyan, de 23 települési önkormányzat müködik a területén, szükségesnek tartjuk, hogy a törvény különös figyelmet forditson a fôváros sajátosságaira.
Speciális elôirásokat látunk indokoltnak, amelyek települési szinten összehangolt szabályozást tesznek kötelezôvé az önkor-mányzatok részére. (Ez történhet például az ilyen tárgyu önkor-mányzati rendeletalkotás speciális szabályozásával, vagy valamilyen formáju, a szabályozást magában foglaló önkormányzati társulás elôirásával.)
4.
A javaslat indoklása szerint is ezres nagyságrendü azon jogszabályhelyek száma, amelyek helyébe a törvény lépne. Márpedig - az eddigi indokolatlan tulszabályozást is figyelembe véve - ilyen nagyságrendü szabályozási feladatot kétséges, hogy a mai viszonyok között az önkormányzatok hogyan tudnak végrehajtani.
E helyett a drasztikus megoldás helyett átgondolt, fokozatos, ütemezett átmenetre vonatkozó szabályozást lenne indokolt a törvénynek tartalmaznia. A mára kialakult bérlôi-bérbeadóí viszonyok, a lakásgazdálkodás megoldatlan tartalmi kérdései önmagukban is alapvetôen egy un. átmeneti szabályozást tesznek elsôsorban szükségessé a törvény keretében.
5.
Megitélésünk szerint a Javaslat igen lényeges eleme, hogy egészében az önkormányzati bérlakás-szektor gyorsított ütemü felszámolását, vagy csak egészen minimális szintre csökkentését ösztönzi.
Ezt két szabályozási rész együttes hatásával éri el. Az egyik, hogy az eddigi elôvásárlási jog helyett bevezeti a vételi jogot. Ezzel elismeri a bérlôk alanyi jogát önkormányzati bérleményük megvásárlására függetlenül a tulajdonos önkormányzat szándékától. Kérdéses, hogy jogilag megállja-e a helyét egy olyan elôírás, amely más (az önkormányzat) tulajdonáról ilyen lényeges tulajdono-si kérdésben rendelkezik.
Az is megkérdôjelezhetô, hogy az alanyi jogu vételi jog kimondásával párhuzamosan az önkormányzatoknak rendeletileg megvonhatják ezt a törvényben biztosított alanyi jogot egyesektôl.
A gyorsított megvételt szolgálja, hogy 5 év után megszünik a vételi jog, a "más személy" általi megvásárlás tilalma, 6 év után megszünik a kamatmentesség és jegybanki kamat lép a helyébe, s legalább 25 évi részletfizetési kedvezményt kell adni.
Az önkormányzati bérlakás-szektor megszünését eredményezô másik szabályozási rész a bérlôi jogok és jogbiztonság radikális lecsökkentésébôl áll. (Pl.: a bérlôtársi jogviszony létesítésének szigorítása, a bérbeadói kötelezettségek meg nem határozása, a bérleti jog folytathatóságának szükítése, a felmondás jelentôs megkönnyítése, a lakbér és a szolgáltatások tartalmának meg nem határozása.)
A Javaslatnak ez a határozott koncepcionális eleme feltétlenül olyan igen felelôs és körültekintô magyarázatra szorul, amely kitér annak a rendszernek és szabályozásnak a leirására, melyben valóban nincs szükség önkormányzati bérlakás-szektorra.
(A nemzetközi példákat ismerve ez egy teljesen sajátos kelet-európai kisérlet vállalásának kockázatát fogja jelenteni.)
6.
Véleményünk szerint sem kívánatos cél a lakásügy hatósági szabá-lyozása. De kényszer, amelynek oka az elemi szükségletek körébe tartozó lakás (relatív, vagy abszolút) hiánya, illetve a közhatalmi tényezôk ehhez kapcsolódó (ellátási, vagy szabályozási) felelôssége, lakástulajdonlása. Elsôsorban emiatt és "a tulajdoosok/bérlôk egyenlô felek" tétel vitathatísága miatt alakult ki és maradt fenn nálunk is, s a világ számos fejlett, urbanizált országában a nagyvárosok létrejöttétôl a lakásügy egy részének hatósági szabályozása. Ez a tartalmi probléma megkérdôjelezheti a Javaslat egész jogi konstrukciójának az alapját.
Az önkormányzati lakásoknál külön jogi problémát jelenthet, ha az önkormányzat egyszerre lakástulajdonos és egyben jogszabályalkotó ugyanazon polgári jogi viszonyokra nézve. Ez megkédôjelezi a felek szabad választáson nyugvó egyenrangú megállapodását, másrészt a monopol helyzettel szemben még az önkormányzatok felépítése sem nyújt elegendô garanciát akkor, amikor a lakosságnak csak egy kisebbsége lakhat önkormányzati bérlakásban.
Egy olyan helyzetben, amikor még az un. önkormányzati jogkörök, önkormányzati hatósági jogkörök és önkormányzatokhoz delegált állami hatósági jogkörök határvonalai nem kristályosodtak ki számos problémát vethet fel az a helyzet, amelyben egy törvény által tulajdonosi alapokra helyezett helyi szabályozás a dolog természetébôl adódóan hatósági szabályozási és eljárási elemekkel fog összekeveredni. Az önkormányzati bérlakásokhoz kapcsolódó nagyon gyakorlatias, mindennapi jogi aktusok, eljárások (ki lesz a bérlô, lakbér-megállapítás, szerzôdés-kötés, kötelmek teljesítése és teljesíttetése, felmondás, elhelyezési kötelem teljesítése stb. stb.) végrehajthatósága és jogi megkérdôjelezhetetlensége miatt nagyon fontos, hogy ezek a kérdések tisztázódjanak, különben al-kalmazhatatlan törvény születhet.
Amennyiben a különbözô szempontokat és érveket mérlegelve fennáll annak a veszélye, hogy jogilag, illetve a lebonyolítás-alkalmazhatóság oldaláról megtámadható a hatósági szabályozás ilyen módon történô megszüntetése, akkor ez a Javaslat lényeges átdolgozását teszi szükségessé.
(Jelenleg két példaszerü csoportot érint ez a "paradigma-váltás": az un. kényszerbérlôket és a privatizált házban lakó volt házmestereket. Esetük tanulságos lehet az egész bérlakás-szektor tervezett átalakítása kapcsán.)
Ugyanakkor, amikor határozott kétségeink vannak a laksábérleti viszonyok ilyen, átmenetet nélkülözô szabályozásával kapcsolatban, határozottabb elôrelépést javasolunk a helyiségbérleti viszonyok szabályozása tekintetében. Megitélésünk szerint az erre vonatkozó rész egyrészt tulterheli a jelenlegi törvényjavaslatot, másrészt tulszabályozza az önkormányzatok szempontjából e bérleti viszonyokat. Itt mintha éppen az a bizalom hiányozna, amelyet nagyon is megelôlegez a lakásokra vonatkozó rész. Ezért javaslatunkban felvetjük a helyiségekre vonatkozó rész elhagyását, annak Ptk-n belüli szabályozását.
7.
A Javaslat egészében a hatályukat vesztô, hatályban maradó és hatályba lépô jogszabályok olyan, nehezen követhetô vegyülékét tartalmazza, amely komoly jogértelmezési és alkalmazási problémák forrása, s kérdéses, hogy ez egyszerü "utómunkálatokkal", nem hatályos indoklásokkal, szövegértelmezô magyarázatokkal helyrehozható-e. A teljesség igénye nélkül:
- A lakásbérletre vonatkozó rendelkezések kiterjednek a szükség-lakásokra is (ezek nem lakások) a fennálló szerzôdések megszünéséig, utána nem (50.p.).
- A jelenlegi önkormányzati lakásokra a törvény keretei között megalkotott önkormányzati rendeletekben meghatározott feltételek-kel lehet szerzôdést kötni (3.p.), a többi, új önkormányzati lakásra ez nem vonatkozik.
- Önkormányzati, vagy bármely más tulajdon esetén is a bérlôkijelölési joggal rendelkezô gyakorolja a törvényben megadott majdnem minden tulajdonosi szabályozási jogosítványt.
- A tartási szerzôdésekre (idô korlát nélkül) az 1/1971.Korm. rendelet ("R.") 81.paragrafusát (5 bekezdést tartalmaz) kell alkalmazni (47.p.).
- A hatálybalépéskori jóhiszemü jogcím nélküliek, akik a R. sze-rint (7 paragrafust érint) lakáskiutalásra igényt tarthatnak cserelakásra jogosultak (48.p.).
- A hatálybalépés után jogcim nélkülivé válók (megszünik a jóhiszemü, rosszhiszemü) egy része cserelakásra tarthat igényt, egy része nem (9.p.).
- A hatálybalépést megelôzôen legalább két év óta (bármilyen) önkormányzati lakásban állandó jelleggel(?) lakók - kivéve az al-bérlôket - cserelakásra tarthatnak igényt (48.p.(2).). Az ezen kívüliek e törvény szabályai szerint vagy igényt tarthatnak, vagy nem. Ezzel teljesen zavaros helyzet jön létre, hogy ki tarthat igényt cserelakásra.
- A nyugdíjasok házában stb. lévô lakásokra a szerzôdés fennálltáig a R. szabályait - hely megjelölés nélkül - kell alkalmazni (51.p.) (ez 16 paragrafust tartalmaz).
- A hatálybalépést követô 1 évet megelôzôen megkötött szerzôdéseknél (nemcsak lakás) a R. 53-54. és 56-58.paragrafusát kell alkalmazni idô korlát nélkül (53.p.). Az ezt követô szerzôdésekre ez nem érvényes.
- A hatálybalépést követô hat hónap elteltével vesztik hatályukat az elidegenítésre vonatkozó jelenlegi szabályok. Addig ezek is és e törvény is hatályban lesz, de a jelenlegi szabályok alkalmazhatóak (68-69.p.).
- A hatálybalépést követô egy éven belül megalkotott önkormányzati rendeletek még nem lesznek alkalmazhatók, addig az 1. mel-léklet szerinti jogszabályokat kell alkalmazni (68.p.(1-2).), bár már a törvény hatályban lesz, mely ezeket a jogszabályokat hatálybalépéskor hatályon kívül helyezi (68.p.(3).).
- A hatálybalépést követô egy év leteltével általában minden önkormányzati lakásra a törvény és az önk. rendeletek lesznek érvényesek - az említett kivételekkel -, míg a többi lakásra és minden helyiségre a törvény hatályba lépésétôl csak a törvény érvényes - a kivételekkel (68-71.p.indoklása).
(A lakások és helyiségek, illetve a különbözô tulajdonu és rendelkezésü lakásokra vonatkozó hatálybaléptetési különbségeket már nem soroljuk fel.)
A kompromisszumok többsége jogos, indokolt, csak egyrészt töredékesek, másrészt nincsenek jelenleg konzekvensen végigvezetve a Javaslatban.
Sokkal egyértelmübben meg kell fogalmazni, hogy pontosan milyen szabályok vonatkoznak a már meglévô lakásokra, önkormányzati bérleményekre, mik érvényesek az 1 éves un. átmeneti periódusban és milyen szabályok az ez után keletkezô szerzôdésekre.
Vállalható akár hosszabb távon is az un. kettôs szabályozás (erre hasonló körülmények között számos nemzetközi példa is van), de nem úgy, hogy hatályon kívül helyezett jogszabályra utalunk viszsza, hol az egészre, hol annak egyes részeire, hol feltétel bekö-vetkeztéig, hol idô korláttal, hol pedig idô korlát nélkül. Źgy biztos, hogy nem alkalmazható a Javaslat. Inkább be kell emelni a - nem kevés - érvényben lévô paragrafust a törvénybe és úgy ha-tályba helyezni, mint visszautalni rá hatályon kivül helyezésük után.
Külön probléma«» az átmenet kapcsán, hogy az 1 éven belül, illetve túl bérlôi jogviszony folytatására jogosultakkal, illetve cserelakásban elhelyezettekkel milyen szerzôdés lesz kötve, illetve a "normál" bérlôkkel kell-e új szerzôdést kötni. Tartalmi, jogi változások sora következik be a felek viszonyaiban, kérdéses, hogy ebbôl nem következik-e új bérleti szerzôdések megkötésének a szükségessége, melyet akkor szabályozni kellene.
Szintén külön problémaként jelentkezik, hogy a lakásigénylôk státuszának átváltozása bérbevételre ajánlattevôkké a társadalmi feszültségeken túl nem lesz-e jogilag is megkérdôjelezhetô.
8.
A Javaslat nem követi a különbözô (országos, települési és helyi) szabályozási szintek egymásra épülô logikáját, s így a többszintü szabályozás belsô arányai eltorzulnak.
Ily módon országos szinten alulszabályoz elsôsorban alapvetô garanciális és tartalmi-meghatározási elemeknél (bérlôk-bérbeadók jogai, kötelezettségei, lakbér és szolgáltatások tartalma, fel-mondás esetei, fajtái, állam és önkormányzatok lakhatással kap-csolatos feladatai, kötelezettségei), valamint alulszabályoz lényegében minden eljárási, proceduális kérdésben. Ez mind az önkormányzati, mind a magántulajdonu lakásokra vonatkozik.
Ugyanakkor az önkormányzatokhoz delegált szabályozás tartalmával egyáltalán nem foglalkozik.
Kérdéses, hogy egyáltalán milyen nagyságrendü, összetételü, funk-cióju önkormányzati bérlakás-szektort feltételez a Javaslat. Mert a bérlakás-szektor radikális lecsökkentése esetén,«» lehet, hogy csak egy nagyon kis, nagyon rossz állapotu un. szociális önkormányzati lakásállomány marad, melynek szabályozása biztos nem azonos a Javaslatban megfogalmazottal.
Azzal sem foglalkozik, hogy az önkormányzatot a település egészének a lakásügyei érintik, lakáspolitikája nem korlátozódhat saját tulajdonu lakásainak szabályozására.
Mindebbôl adódóan fel sem merül a jelenlegi Javaslatban, hogy ép-pen a bérlakások esetében, de a helyiségek esetében sem kevésbé a fôváros különösen érintett település, s a települési szintü szabályozásnak ezért a törvényben is el kell válnia a különben általános helyi önkormányzati szintü szabályozástól.
*
Ha az elmúlt negyven év túlszabályozásának hatására félremagya-rázható politikai kliséket akarunk egy ilyen jogszabályban érvényesíteni, esetleg korábbi hibás döntések korrekcióját nem vállaljuk, akkor olyan varga-betü megtételére kényszerithetjük a hazai bérlakásügyet, olyan visszafordíthatatlan folyamatokat indukálhatunk, amelyek késôbbi helyrehozatala nagyon is kérdéses.