A határozat szövege: A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége
utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján - Dr.
Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével - meghozta
a következő
határozatot :
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a lakások
és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre
vonatkozó egyes szabályokról szóló, az 1994. évi XVII.
törvénnyel módosított 1993. évi LXXVIII. törvény 62. §
(1) és (2) bekezdésében az "és nem lakás céljára szolgáló
helyiségek", továbbá a 63. § (1) és (2) bekezdésében az
"és nem lakás céljára szolgáló helyiségek" rendelkezés
alkotmányellenes, ezért ezeket a határozat közzétételének
napjával megsemmisíti.
A 62. § (1) és (2) bekezdése az alábbi szöveggel
marad hatályban:
" (1) Az önkormányzat, az állam tulajdonából az
önkormányzat tulajdonába került lakóépületeinek ( a
bennük lévő lakások ) elidegenítéséből származó, 1994.
március 31. napját követően befolyó - az (5) bekezdés
szerint csökkentett - teljes bevételét a számláját vezető
pénzintézetnél elkülönített számlán köteles elhelyezni.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott kötelezettség
az állami tulajdonú lakóépületek (a bennük lévő lakások)
elidegenítéséből származó önkormányzatot megillető
bevételekre is vonatkozik, tekintet nélkül arra, hogy az
elidegenítésről a megszűnt tanácsi szerv vagy az
önkormányzat döntött-e. "
A 63. § (1) és (2) bekezdésének hatályos szövege e
határozat közzétételét követően a következő:
" (1) A fővárosi kerületi önkormányzat a 62. § (1)
bekezdésében említett lakóépületeinek ( a bennük lévő
lakások ) elidegenítéséből származó - 1994. március 31.
napját követően befolyó és a 62. § (5) bekezdése szerint
csökkentett - bevételének ötven százalékát a fővárosi
közgyűlés számláját vezető pénzintézethez, elkülönített
számlára köteles befizetni.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott kötelezettség
az állami tulajdonú lakóépületek (a bennük lévő lakások)
elidegenítéséből származó, a kerületi önkormányzatot
megillető bevételekre is vonatkozik, tekintet nélkül
arra, hogy az elidegenítésről a megszűnt tanácsi szerv
vagy az önkormányzat döntött-e".
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a törvény
62. § (3) bekezdésében, valamint 63. § (1) és (2)
bekezdésében foglalt, hatályban maradt rendelkezések
1994. december 31-ig nem alkalmazhatók.
3. Az Alkotmánybíróság a törvény 46. § a ) pont
második fordulata, a 61. §-a, a 62. § (3) bekezdése,
valamint a 62. § (1) és (2) bekezdésének, továbbá a 63.
§-nak a rendelkező rész 2. pontjában el nem bírált
előírásai alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére vonatkozó indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar
Közlönyben közzéteszi. Indokolás
I.
A lakások és helyiségek bérletére, valamint az
elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993.
évi LXXVIII. törvény alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló eljárásban az Alkotmánybíróság a
64/1993. (XII. 22.) AB határozatával ( ABH 1993, 373,
391. ) e törvény számos rendelkezését megsemmisítette. A
határozat közzétételét követően az Országgyűlés
megalkotta az 1993. évi LXXVIII. törvény módosításáról
szóló 1994. évi XVII. törvényt. ( Mivel a módosítás
kiegészítette a korábbi törvényt, így az egységes
szerkezetbe foglalt törvény megjelölése a továbbiakban:
Lt. ) . Tekintettel arra, hogy több indítványozó is
kezdeményezte az Lt. különböző rendelkezései
alkotmányosságának vizsgálatát, az Alkotmánybíróság az
indítványokat egyesített eljárásban bírálta el.
1. Az Lt. 46. § a) pontja második fordulatát azzal
az indokolással támadta az egyik indítvány, hogy ez a
rendelkezés nem biztosít vételi jogot a bérlőnek arra a
lakásra, amely az Ötv. 107. § (2) bekezdése alapján
került az önkormányzat tulajdonába. Az indítványozó
szerint ez az előírás a kisvárosok lakosait hátrányos
helyzetbe hozza.
2. Az egyik indítványozó az Lt. 61. §-a
alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését
kérte. Azt kifogásolta, hogy ez a törvényi rendelkezés
eltérő módon értelmezhető, s a megszorító értelmezés nem
teszi lehetővé a vételi vagy elővásárlási joggal érintett
önkormányzati, illetőleg állami lakások és helyiségek
tulajdonjogának gazdasági társaságba vitelét. Az
indítványozó szerint az önkormányzat apportálási jogának
elvonása az Alkotmány 9. § (2) bekezdésébe, 13. § (1)
bekezdésébe és 70/C. § (1) bekezdésébe ütközik, s
ellentétes a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
törvény ( a továbbiakban: Ötv. ) 1. § (6) bekezdés b)
pontjával.
3. a) Indítvány érkezett az Lt. 62. §-a
alkotmányosságának vizsgálatára vonatkozóan is. Az e §-
ban foglalt rendelkezések a lakások, valamint a nem lakás
céljára szolgáló helyiségek elidegenítéséből származó
bevétel elkülönített számlán történő elhelyezését és
bizonyos lakáscélú felhasználását írják elő.
b) Más indítványozók úgy ítélték meg, hogy a nem
lakás céljára szolgáló helyiségek értékesítéséből
származó vételár felhasználására vonatkozó korlátozás
ellentétes az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében, 43. § (1)
bekezdésében és 44/A. § (1) bekezdés b ) pontjában,
valamint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV.
törvény ( a továbbiakban: Ptk. ) 200. § (1) bekezdésében
és az Ötv. 80. § (1) bekezdésében előírtakkal.
Indítványukban negatív diszkriminációnak
minősítették, hogy "a nem lakás céljára szolgáló
helyiségek eladási árából befolyó összeget is csak a
lakóépületek felújítására lehet fordítani".
c) Az indítványozók egyike a már említett 64/1993.
(XII. 22.) AB határozatra is hivatkozott, amely szerint a
már önkormányzati tulajdonba adott vagyon utólagos
megterhelése alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet. Az
Lt. 62. §-ában foglaltakat ilyennek tekintette az
indítványozó. Megállapítása szerint ugyanis "az
államháztartási törvény által meghatározott határidőre
megalkotandó önkormányzati költségvetési rendeletek
elfogadása idején nem volt hatályban olyan rendelkezés,
amely a bevételek - a cél- és címzett támogatási formákon
kívüli - szabad felhasználását akadályozta volna. Az
utólag meghozott előírás viszont alapvetően érinti a
helyi költségvetést, különösen a több ezer lakással és
helyiséggel rendelkező városok esetében".
4. Az Lt. 63. § (3) bekezdését azért is kifogásolta
az egyik indítványozó, mert az e rendelkezésben foglaltak
szerint az önkormányzat a lakás- ( és helyiség )
privatizációból származó bevételét - a lakásfelújításon
kívül - "az állampolgár tulajdonában álló lakásra -
ideértve az államosított lakást is - 1953. április 1.
napja előtt bármilyen jogcímen, illetőleg azt követően a
lakásügyi hatóság kiutaló határozata alapján létrejött
lakásbérlet ( a továbbiakban együtt: kényszerbérlet )
felszámolására használhatja fel".
Az indítványozó álláspontja szerint az "1953.
április 1. napja előtt bármilyen jogcímen" meghatározás
hátrányos helyzetbe hozza azokat a bérlőket, akik ebben
az időszakban kényszer nélkül, a felek közös akaratából
kötöttek magánlakás tulajdonosával bérleti szerződést,
mivel nem illetik meg őket az Lt. 24. -25. §-ában
megállapított jogok. Az indítványozó azt is sérelmezte,
hogy a támadott rendelkezés "nem ad semmilyen lehetőséget
annak vizsgálatára, hogy az 1953. április 1. előtt kötött
bérleti szerződés kényszerből, vagy a felek akaratából
jött létre".
Az indítványozó a támadott rendelkezésnek az
Alkotmány 70/A. és 70/K. §-ával, valamint a Ptk. 2. §-
ával és a 205. § (1) bekezdésével való ütközésére
hivatkozott.
5. Az Lt. 63. §-a alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok
azt kifogásolták, hogy a lakások és a nem lakás céljára
szolgáló helyiségek elidegenítéséből származó bevétel
ötven százalékát a fővárosi kerületi önkormányzat a
fővárosi közgyűlés rendelkezésére köteles bocsátani. Az
indítványozók ezt az előírást is a már megszerzett
önkormányzati tulajdon utólagos alkotmányellenes
megterhelésének minősítették.
Másik indítványozó szerint az ilyen tartalmú
szabályozás "államosítást jelent, mivel az állam valamely
jogi személy tulajdonát elveszi és másiknak adja át
azzal, hogy azt később harmadik jogi személy javára
használja fel". Arra hivatkozott, hogy az Alkotmány 13. §
(1) bekezdése tiltja az államosítást, a 13. § (2)
bekezdése pedig csak kivételes kisajátítást tesz
lehetővé, ezt is teljes, feltétlen és azonnali
kártalanítás mellett.
Az indítványozó úgy vélte, hogy az önkormányzatok 50
%-os vagyonvesztés mellett mellőzni fogják a
helyiségértékesítést és inkább a bizonytalanabb bérleti
formát alkalmazzák. Sérelmezte, hogy a nem lakás céljára
szolgáló helyiségek elidegenítéséből származó bevétel
korlátozása ( elvonása ) "visszamenőleges hatályú
beavatkozást jelent az önkormányzat gazdasági rendjébe és
sérti a rendeletben elfogadott költségvetés
stabilitását".
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt
döntését az Alkotmány és az indítványokban is hivatkozott
törvényi rendelkezések, az önkormányzatok
tulajdonszerzését szabályozó előírások, valamint a
64/1993. (XII. 22.) AB határozat és az abban a
határozatban is többször idézett 16/1991. (IV. 20.) AB
határozat ( ABH 1991, 58, 65. ) figyelembevételével
alkotta meg.
1. Az Lt. 46. § a ) pontjának második fordulata
szerint nem áll fenn vételi jog "az 1990. évi LXV.
törvény 107. §-ának (2) bekezdése alapján az önkormányzat
tulajdonába került önkormányzati lakásra".
Ezzel a rendelkezéssel a 64/1993. (XII. 22.) AB
határozat megalkotását követően az 1994. évi XVII.
törvény egészítette ki az Lt. -t. Az Alkotmánybíróság
ugyanis e határozatában úgy foglalt állást, hogy a
lakások törvényen alapuló vételi joga és tulajdonvédelme
a vételi jog időtartamának jelentős megrövidítésével és
az értékgarancia érvényesítésével alkotmányosan
összhangba hozható, azonban vételi jog a lakásoknak
kizárólag arra a körére alapítható, amelyeken az
önkormányzat az egyes állami tulajdonban lévő
vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló
1991. évi XXXIII. törvény ( a továbbiakban: Vátv. )
rendelkezései alapján és az abban meghatározott teherrel
szerzett tulajdont. Ez a teher a Vátv. 2. § (9)
bekezdésében foglalt - a tulajdonátadással egyidejű -
terhelés, az elidegenítés szabályozásának fenntartása
( ABH 1993, 386. ).
Az Ötv. 107. § (2) bekezdésével átadott lakásokra
azonban ilyen, a tulajdonátadással egyidejű terhelést nem
állapított meg a törvényhozó, ezért azokra az Lt.
utólagosan, vagy visszamenőlegesen semmilyen terhet, így
vételi jogot sem alapíthatott alkotmányosan. A lakásoknak
erre a körére is érvényesíthető azonban az elővásárlási
jog, amely a bérlő számára bizonyos védettséget jelent.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány
nem megalapozott. Az Alkotmánybíróság már több
határozatában kifejtette álláspontját a diszkrimináció
vonatkozásában. A 108/B/1992. AB határozatban rámutatott
arra, hogy "alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor
állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben levő
személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt,
amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő
méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden
személyek közötti jogi megkülönböztetés minősül tehát
alkotmányellenesnek" ( ABK 1994. január, 31, 33. ). A
881/B/1991. AB határozat szerint pedig nem minősül
megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi
szabályozás "eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít
meg eltérő rendelkezéseket" ( ABH 1992, 474, 477. ).
Az indítványozó által hivatkozott, a kisvárosok
önkormányzati tulajdonú lakásainak bérlőit "hátrányosan
érintő" jogszabályi megoldást illetően az
Alkotmánybíróság az előbbiek figyelembevételével
megállapítja, hogy az Lt. vizsgált rendelkezése nem
eredményezett alkotmányellenes diszkriminációt, mivel a
bérlők eltérő csoportjára vonatkozik és az egyenlő
méltóság alkotmányos követelményét sem sérti.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Lt. 46. § a)
pont második fordulatában foglalt előírás
alkotmányellenességét nem állapította meg és a
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. A 16/1991. (IV. 20.) AB határozat - a
tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által az
állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk
részleges kárpótlásáról szóló törvényjavaslat bizonyos
rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata
során - megállapította: amennyiben a volt társadalmi
tulajdonból valamely új tulajdonforma ( a jelen esetben
önkormányzati tulajdon ) már létrejött, "az új tulajdon
védelme természetesen teljes, azaz e vonatkozásban nincs
alkotmányos lehetőség a társadalmi átalakulás terhének
utólagos vagy visszamenőleges szétosztására" ( ABH 1991,
64. ).
Az önkormányzatok a volt állami lakásokat és nem
lakás céljára szolgáló helyiségeket az Ötv. , illetve a
Vátv. rendelkezései alapján tulajdonba kapták. Az 1993.
évi LXXVIII. törvény a lakás- és a helyiségelidegenítés
terheit az önkormányzatokra nézve súlyosabbá tette ahhoz
képest, ahogy az önkormányzatok a tulajdont megszerezték.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB
határozatában ezért az említett törvény 45. § (1)
bekezdésével, illetve az 54. § (1) bekezdésével alapított
vételi jogot alkotmányellenesnek minősítette és
megsemmisítette.
Az Lt. az önkormányzati tulajdonba került lakásokra
vonatkozó vételi jogot új tartalommal szabályozta, a nem
lakás céljára szolgáló helyiségek esetében pedig vételi
jogot nem, csak elővásárlási jogot biztosított.
Az Lt. 83. § (1) bekezdésének első mondata a
következőket tartalmazza: "1993. december 31-ig a
bérbeadás útján hasznosított önkormányzati lakás és
helyiség tulajdonjoga nem pénzbeli hozzájárulásként nem
bocsátható gazdasági társaság rendelkezésére". E bekezdés
második mondatát - amely szerint "ugyanez a tilalom
vonatkozik a törvény hatálybalépése után a vételi joggal
érintett önkormányzati lakásra és helyiségre" - a
64/1993. (XII. 22.) AB határozat megsemmisítette.
Az Lt. 61. §-a pedig így rendelkezik: "A vételi vagy
elővásárlási joggal érintett önkormányzati, illetőleg
állami lakás és helyiség tulajdonjoga nem pénzbeli
hozzájárulásként nem bocsátható gazdasági társaság
rendelkezésére".
A lakásvagyon jogi természetének jellegzetességeiről
a korábbi törvényi szabályozás alkotmányosságát vizsgáló,
többször is említett AB határozat már megállapította,
hogy "a lakás különleges helyet foglal el az önkormányzat
vagyontárgyai között funkciója alapján, mert a helyi
önkormányzat területén élő emberek legelemibb
életfeltételének, a hajléknak a biztosítását szolgálja".
Ezzel függ össze az Alkotmánybíróság határozatának az a
következtetése is, hogy "az állampolgárok megfelelő
lakhatási lehetősége érdekében erőteljesebben
korlátozhatja a törvényhozás az önkormányzat tulajdonosi
szabadságát, mint más vagyontárgyak esetében" ( ABH 1993,
385. ).
A 29/1993. (V. 4.) AB határozat pedig arra hívta fel
a figyelmet, hogy "a tulajdon tárgyának közösségi
rendeltetése, közszolgáltatásra szánt használata, közcélú
hasznossága stb. alapja és alkotmányosan igazolható
indoka lehet a közhatalmi beavatkozásnak, a tulajdonjog -
a tulajdon funkciója szerinti - korlátozásának".
Ez a határozat - a 13/1990. (VI. 18.) AB határozatra
( ABH 1990, 54, 56. ) hivatkozással arra is felhívta a
figyelmet, hogy "a közcélú felhasználás, a
hiánygazdálkodás, vagy más, a korlátozást
elkerülhetetlenné tevő szempont . . . a tulajdonjog
korlátozásának alkotmányos indoka lehet, ha a korlátozás
megfelel az arányosság követelményének is" ( ABH 1993,
227, 231. ).
Ez a korlátozás a vételi és elővásárlási joggal
érintett önkormányzati lakások, illetve helyiségek
vonatkozásában kifejezetten arra irányul, hogy az
önkormányzat az ilyen vagyontárgyakat e jogok
fennállásának időtartama alatt csak e jogok épségének
megóvásával idegeníthesse el. Az Lt. 61. §-a - e jogok
érvényesítésének biztosítása érdekében - azt is
megtiltja, hogy a vételi és elővásárlási joggal érintett
lakás és helyiség tulajdonjogát az önkormányzat gazdasági
társaság rendelkezésére bocsássa.
Megjegyzést érdemel, hogy a gazdasági társaságokról
szóló 1988. évi VI. törvénynek a korlátolt felelősségű
társaságra vonatkozó 161. § (3) bekezdése a következő
előírást tartalmazza: "Nem pénzbeli betétként - a 22. §
(2) bekezdésében meghatározott feltételek fennállása
esetén is - csak olyan végrehajtható dolgot, továbbá
olyan szellemi alkotást vagy jogot lehet figyelembe
venni, amelyet utóbb a gazdasági társaság harmadik
személy hozzájárulása ( engedélye ) nélkül ruházhat át".
( Ezzel a szabályozással azonos tartalmú e törvénynek a
részvénytársaságra vonatkozó 253. § (1) bekezdése is.)
Mindezekből az következik, hogy a vételi joggal,
illetve az elővásárlási joggal terhelt önkormányzati
tulajdon a gazdasági társaságokra vonatkozó törvényi
szabályozás idézett előírásai szerint sem adható át
gazdasági társaság rendelkezésébe.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát a 61.
§-ban megállapított korlátozás nem alkotmányellenes, mert
az az Lt. -ben meghatározott vételi és elővásárlási jog
biztosítását szolgálja. Ezért az Alkotmánybíróság az Lt.
61. §-a alkotmányellenességét nem állapította meg, s az
indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.
3. a ) Az Lt. 62. § (1) és (2) bekezdése arra
kötelezi az önkormányzatokat, hogy az állam tulajdonából
önkormányzati tulajdonba került lakóépületek
elidegenítéséből származó bevételüket, továbbá az állami
tulajdonú lakóépületek elidegenítéséből az önkormányzatot
megillető bevételt elkülönített számlán helyezzék el; s e
bevételeket kizárólag a (3) bekezdésben meghatározott
célokra engedi felhasználni. Ez a megkötés egyaránt
vonatkozik a lakóépületben lévő eladott lakásokra és nem
lakás céljára szolgáló helyiségekre. A fővárosi kerület
önkormányzatát ez a kötelezettség csak a bevétel ötven
százaléka erejéig terheli, a fennmaradó ötven százalékot
ugyanis az Lt. 63. § értelmében a fővárosi közgyűlés
számlájára köteles befizetni.
Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy alkotmányos-
e a vételár felhasználásának kivételt nem tűrő
célhozkötése, különösen, hogy az ilyen megkötés a nem
lakás céljára szolgáló helyiségek vételára vonatkozásában
alkotmányosan lehetséges-e.
Amint az említett AB határozat már megállapította,
az Lt. "az Alkotmány 44/A. §-a szerinti önkormányzati
alapjogok szempontjából olyan törvény, amely mind a
tulajdoni, mind a rendeletalkotási szabadságnak kerete,
azaz korlátja is. Az Lt. előírásai az önkormányzatokra
nem egyszerűen csak mint tulajdonosokra, hanem egyúttal
mint alkotmányos közhatalmi szervekre is vonatkoznak,
amelyek számára az Lt. kötelező feladatkört és hatáskört
létesít" ( ABH 1993, 385, 386. ). A vizsgált tárgykörben
az Lt. hatályba lépéséig az állami tulajdonban álló
házingatlanok elidegenítésének szabályozásáról szóló
32/1969. (IX. 30.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: R.)
és a végrehajtására kiadott 16/1969. (IX. 30.) ÉVM-MÉM-PM
számú együttes rendeletet kellett alkalmazni. Az R. 10.
§-a ( 4 ) bekezdésének a ) pontja szerint a
házingatlanok elidegenítéséből származó bevételt "a
tanácsok elsősorban lakásépítésre és az állami
tulajdonban álló lakóépületek lakóház javítási munkáinak
elvégzésére, továbbá a vegyes tulajdon megszüntetésére"
használhatták fel. Az R. 1. § b) pontja szerint a
társasházban lévő, az ingatlannyilvántartásba önálló
ingatlanként bejegyzett, állami tulajdonban lévő nem
lakás céljára szolgáló helyiség is házingatlannak
minősült. A lakás- és helyiségértékesítésből származó
bevétel felhasználása tehát az Lt. -vel hatályon kívül
helyezett, korábbi szabályozás szerint is nagyrészt
célhoz kötött volt.
Az önkormányzatok az állami tulajdonú lakásokat és a
nem lakás céljára szolgáló helyiségeket meghatározott
teherrel - az akkor hatályos elidegenítési szabályok
továbbélése terhével - szerezték meg. Az Alkotmánybíróság
szerint a teher súlyosbítása mindig alkotmányossági
vizsgálat tárgya lehet, mert ekkor nem megszerzéskori
terhelésről, hanem a már megszerzett tulajdon
megterheléséről van szó ( ABH 1993, 378. ) .
A vételár felhasználása szempontjából "eredeti
terhet" megfogalmazó R. egyaránt vonatkozott lakásra és
nem lakáscélú helyiségre. A befolyt vételár felhasználása
azonban nem volt abszolút kötött: az R. csupán a
lakáscélú felhasználás elsőbbségét írta elő, s ezzel
világosan kivételt is engedett.
A tehernek az a súlyosbítása, amelyet az Lt.
kivételt nem tűrő szabálya előír, ezért önálló
alkotmányossági vizsgálat tárgyát képezi.
Amint azt a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat
kifejtette, a tulajdoni alapjogvédelemben a minőségi
határ nem a közérdekű korlátozás és elvonás között
húzódik, hanem az vált alkotmányossági kérdéssé, mikor
kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást
ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat
igényt kártalanításra. A közérdekre hivatkozásnak az
Alkotmánybíróság csak alaposságát vizsgálja, viszont
annál tüzetesebben kell megvizsgálnia a közérdek és a
tulajdonkorlátozás arányosságát ( ABH 1993, 381, 382. ).
b) Az Ötv. 1. § (6) bekezdés b) pontja azt állapítja
meg, hogy a helyi önkormányzat a törvény keretei között
rendelkezik önállóan tulajdonával, s gazdálkodik önállóan
bevételeivel. A lakások elidegenítéséből származó
bevételek kötelezően előírt felhasználása tekintetében
indokolt a közérdekre hivatkozás, s a törvényhozó által
közérdekűnek tartott megoldás más - a tulajdonon kívüli -
alkotmányos jogot sem sért. A tömeges privatizáció
eredményeként előreláthatóan a legrosszabb lakások
maradnak vissza. Ezek rendbehozatala, új lakások építése
és a kényszerbérletek felszámolása olyan feladatok,
amelyek az önkormányzatot terhelő lakásgazdálkodásba
tartoznak, s amelyek körében a törvényhozó erőteljesebben
korlátozhatja az önkormányzat tulajdonosi szabadságát,
mint más vagyontárgyak esetében ( ABH 1993, 385. ) .
Ezért az Lt. 62. § szerinti tehernek az R. eredeti
megkötéseinél súlyosabb volta a lakások vételára
vonatkozásában nem alkotmányellenes.
c) A fenti érvelés nem találó azonban a nem lakás
céljára szolgáló helyiségek eladására. Az utóbbiak
jellege ugyanis az R. óta megváltozott. Korábban azokat
is zömmel állami vagy szövetkezeti gazdálkodó szervezetek
bérelték vagy használták alacsony összegért, mára mind a
bérlők, mind a vagyon jellege megváltozott. A 64/1993.
(XII. 22.) AB határozat szerint más megítélés alá esik a
szociális indokú tulajdonkorlátozások közérdekűsége a
lakások, illetve az üzlethelyiségek tekintetében. Az
utóbbiak ugyanis az önkormányzat ama vagyontárgyai közé
tartoznak, amelyekkel szabadon vállalkozhat ( ABH 1993,
387, 388. ) . A nem lakás céljára szolgáló helyiségekkel
való kötött gazdálkodás szabályait például már a 29/1993.
(V. 4.) AB határozat alkotmányellenesnek minősítette és
megsemmisítette ( ABH 1993, 227. ) . A vállalkozói
vagyont képező nem lakás céljára szolgáló helyiségek
tekintetében az Lt. 62. §-ában előírt kötelező vételár-
felhasználás olyan tulajdonkorlátozás, amelyet a közérdek
nem indokol.
Ezért az Alkotmánybíróság a 62. § (1) és (2)
bekezdésében a nem lakás céljára szolgáló helyiségekre
vonatkozó rendelkezéseket megsemmisítette.
d) A visszamenőleges hatályú jogi szabályozás
tilalmába ütközik - s ekként összeegyeztethetetlen az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság
szerves részét alkotó jogbiztonsággal -, ha a jogalkotó a
költségvetési év tartalma alatt bár ex nunc hatállyal, de
ellentételezés nélkül, akként avatkozik bele az
önkormányzatok költségvetésébe, hogy a költségvetésről
szóló önkormányzati rendelet elfogadásakor még szabadon
felhasználható költségvetési bevételeket célhozkötött
bevételekké minősíti át, avagy a korábban is célhozkötött
bevételek felhasználási feltételeit szigorítja, s ekként
meghiúsítja a jogszerűen elfogadott költségvetés alapján
vállalt kötelezettségek teljesítését.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a
jogbiztonsággal, s a jogbiztonságra figyelemmel a
visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával. A
jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2)
bekezdése szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző
időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem
nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé".
Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat atekintetben,
hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az
említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a
jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem
akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen
történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre
irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály
hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is
alkalmazni kell. Ennek megfelelően nyilvánította a
7/1992. (I. 30.) AB határozatban alkotmányellenesnek az
Alkotmánybíróság az illeték mértékének akként történő
felemelését, hogy a szigorító rendelkezést a jogalkotó
alkalmazni rendelte az új jogszabály hatálybalépése előtt
kötött, de a hatósághoz az erre megállapított határidőn
belül, de már a szigorító rendelkezés hatálybalépése után
benyújtott szerződésekre ( ABH 1992, 45, 48. ).
Az önkormányzatok gazdálkodása önkormányzati
rendeletben foglalt éves költségvetés alapján történik. A
költségvetési gazdálkodást számos, előre nem látható
bizonytalansági tényező zavarja. Így pl. a költségvetési
év tartama alatt bekövetkező áremelkedések, vagy a
minimális munkabér év közbeni felemelése széles körben és
számottevő mértékben kihat az önkormányzatok
gazdálkodására is. Ilyen körülmények között a
költségvetési gazdálkodásnak az a jogbiztonsági minimum-
követelménye, hogy az állam a költségvetési év tartama
alatt ellentételezés nélkül, az önkormányzatokra nézve
hátrányos módon ne változtassa meg az önkormányzati
költségvetések forrás-szerkezetét, így egyebek között a
szabadon felhasználható bevételeket ne minősítse át
célhozkötött bevételekké, illetőleg a korábban is
célhozkötött bevételek felhasználási céljait ne szűkítse.
E jogbiztonsági minimum hiányában - ha tehát a
költségvetési év tartama alatt az állam korlátozás nélkül
és a forrásszerkezetre is kiható módon avatkozhat be az
önkormányzatok költségvetésébe - az önkormányzatok
gazdasági önállósága gyakorlatilag megszűnne, emellett az
állami beavatkozás korlátlansága összeegyeztethetetlen
lenne az önkormányzatoknak az Alkotmány IX. fejezetében
meghatározott alkotmányjogi helyzetével.
Tekintettel arra, hogy az 1994. évi önkormányzati
költségvetések elkészítésének időszakában - az
Alkotmánybíróság korábbi megsemmisítő határozata folytán
- az önkormányzati tulajdonban lévő lakások
értékesítésére befolyt összeg felhasználására nézve
semmiféle korlátozó rendelkezés nem volt hatályban, az
előbbiekben vázolt elvekkel összhangban mondotta ki a
testület e határozat rendelkező részében, hogy a 62. §
(3) bekezdése, valamint a 63. § (1) és (2) bekezdésének a
rendelkező részben megállapított szövege - bár önmagában
véve nem alkotmányellenes - 1994. december 31-éig nem
alkalmazható.
4. Az Alkotmánybíróság nem tartotta
alkotmányellenesnek az Lt. 62. § (3) bekezdésében
foglalt, a kényszerbérletek felszámolására irányuló
rendelkezést. Az említett előírás szerint a
kényszerbérlet az állampolgár tulajdonában álló lakásra
1953. április 1. napja előtt bármilyen jogcímen, vagy azt
követően a lakásügyi hatóság kiutaló határozata alapján
létrejött bérlet.
Ez a fogalommeghatározás azt a helyzetet tükrözi,
amelyben a II. világháború utáni lakáshiány miatt -
hatósági kiutalással, beköltözéssel vagy más módon,
illetőleg az említett időpontot követően kiutalással -
magántulajdonra lakásbérletek jöttek létre. A törvénynek
ez a rendelkezése kiterjed az egyes házingatlanok állami
tulajdonbavételéről szóló 1952. évi 4. tvr. alapján az
állampolgártól elvett, majd az állami tulajdonba vett
házingatlanokkal kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről
szóló 1957. évi 28. tvr. szerint a részére lakottan
visszaadott lakások kényszerbérletként történő
elismerésére is.
Az ilyen bérletek esetén a tulajdonos évtizedekig
csak a tanácsi bérlakásokéval azonos mértékű, alacsony
lakbér megfizetését kérhette, amelyből képtelen volt
finanszírozni az épület fenntartásával összefüggő
kiadásait.
A lakásbérekről, továbbá az albérleti és ágybérleti
díjakról szóló 45/1982. (X. 7.) MT rendelet
végrehajtására kiadott 19/1987. (X. 7.) ÉVM rendelet 16.
§ a ) pontja is kötött bérűnek tekintette az állampolgár
tulajdonában álló olyan lakást, "amelyre a fennálló
lakásbérleti jogviszony 1953. április 1. napja előtt
bármilyen jogcímen, illetőleg azt követően a lakásügyi
hatóság kiutaló határozata alapján keletkezett". Ennek a
korlátozásnak csupán részleges feloldását jelenti, hogy
az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII.
törvénynek - az Lt. hatályos szövegét megállapító 1994.
évi XVII. törvénnyel módosított - rendelkezése szerint a
kényszerbérlet alapján létrejött vagy azt folytató
lakásbérleti jogviszony keretében hasznosított lakás
bérét a települési önkormányzat képviselőtestülete
árhatósági jogkörében állapíthatja meg.
Az idézett rendelkezésekben említett időpontban -
1953. április 1-jén - lépett hatályba az ún. második
lakáskódex, a lakások és egyéb helyiségek bérleti
jogviszonyának rendezéséről szóló 11/1953. (III. 24.) MT
rendelet ( a továbbiakban: MTr. ) és a végrehajtására
kiadott, 2.253/1953. (IX. 23.) Kip. M. utasítás. Ez a
szabályozás a lakásokat lényegében három csoportba
sorolta és ennek megfelelően határozta meg a bérleti
jogviszony létrehozására, tartalmára, megszüntetésére
stb. vonatkozó rendelkezéseket.
A lakások legnagyobb csoportját képezte az
ingatlankezelő vállalatok által kezelt állami lakások és
a rendelet hatályba lépése előtt épült személyi
tulajdonban lévő lakások köre. E lakásokra nézve a
lakásügyi hatóság kiutalása alapján a bérbeadó és a bérlő
között kötött szerződés hozta létre a bérleti
jogviszonyt. Ezeket a lakásokat tehát csak hatósági
kiutalás alapján lehetett bérbe adni, és megüresedésük
esetén 3 napon belül a bérbeadónak bejelentést kellett
tennie a lakásügyi hatósághoz.
A lakások másik csoportja az ún. szolgálati lakások
köre. Ezek részben nem az ingatlankezelő vállalatok,
hanem a munkáltató szervek kezelésében álltak. Ezekre
nézve a bérleti jogviszonyt a munkáltató szerv
intézkedése hozta létre. Szolgálati lakásnak volt
minősíthető az olyan lakás is, amelyet az ingatlankezelő
szerv kezelt. Ilyen lakásoknál szükség volt a lakásügyi
hatóság kiutaló határozatára, azonban a bérlő személyét a
munkáltató szerv jelölte ki.
A lakások harmadik csoportjába tartoztak azok a
személyi tulajdonban lévő lakások, amelyek az MTr.
hatályba lépését követően épültek. Az MTr. 2. § (1)
bekezdés b) pontja szerint ugyanis a bérleti jogviszonyt
"a jelen rendelet hatálybalépése után épített, a dolgozók
tulajdonát képező lakóházakban lévő lakásokra a
tulajdonosnak és a bérlőnek, az albérlet tárgyául
szolgáló helyiségekre a bérlőnek és az albérlőnek a
szerződése" is létrehozta.
Az indítványozó az Lt. -ben megállapított időpont
vonatkozásában a diszkrimináció tilalmának sérelmére, az
alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények
bíróság előtti érvényesíthetőségére, a személyhez fűződő
jogok és a szerződéses akarat védelmére hivatkozott.
A magánszemélyek lakásbérleti szerződés
létrehozására irányuló akaratát az MTr. csak a hatályba
lépését követően, az idézett előírásban foglaltaknak
megfelelően ismerte. Amíg tehát az Lt. vizsgált
rendelkezése az 1953. április 1. napja előtt az
állampolgár tulajdonában álló lakásra létrejött bármilyen
( így a magánszemélyek közötti ) szerződést is
kényszerbérletnek minősíti, addig a jelzett időpontot
követően pedig csak a lakásügyi hatóság kiutaló
határozata alapján keletkezett lakásbérletet tekinti
kényszerjellegűnek. A lakásbérletek eme két csoportjának
az Lt. által elvégzett kényszerbérletté minősítését az a
körülmény teszi jogi szempontból megalapozottá, hogy
1953. április 1. óta az első csoportba tartozó, tehát az
itt jelzett időpontnál korábban az állampolgár
tulajdonában álló lakásra létrejött lakásbérletek is a
hatósági kiutalással 1953. április 1-je után létesített
lakásbérletek súlyosan hátrányos sorsában osztoztak.
A jogalkotónak az a törekvése, hogy a
lakásprivatizációból származó bevételét az idézett
rendelkezéseknek megfelelően kényszerbérletnek minősülő
lakásbérletek felszámolására is felhasználja, az elmúlt
társadalmi rendszerben okozott sérelmek orvoslására
irányuló törvényi szabályozások sorába illeszkedik. A
vázoltakból kitűnik, hogy a jogalkotó által választott
időpont semmiképpen sem tekinthető önkényesnek -
megalapozottságát az MTr. 2. § (1) bekezdés b) pontja is
bizonyítja.
Az indítványozó azt is kifogásolta, hogy az Lt. nem
biztosított lehetőséget annak vizsgálatára, hogy a
kérdéses időpont előtt kötött bérleti szerződés
kényszerből, vagy a felek szabad akaratából jött-e létre,
s ily módon a kényszerbérlő sokszorosan hátrányos
helyzetbe került. Ez az indítványozói álláspont nem
megalapozott. A sérelmezett törvényi rendelkezés ugyanis
nem írja elő az egykori kényszerbérletek egyoldalú
felmondását, s nem zárja ki az Lt. általános ( így a
felmondásra, új bérleti szerződés kötésére és a
cserehelyiség biztosítására vonatkozó ) előírásai,
valamint az Lt. 1. § (3) bekezdésének megfelelően a Ptk.
alkalmazását sem. ( Az Lt. említett előírása szerint az e
törvényben nem szabályozott kérdésekben a Ptk.
rendelkezései az irányadók. ) Az Lt. azonban a
kényszerbérletek felszámolásának elősegítésére
vonatkozóan több, speciális előírást is tartalmaz. A 85.
§ a következőket állapítja meg.
" (1) A lakás fekvése szerint illetékes önkormányzat
köteles 1996. december 31-ig a kényszerbérlő részére
önkormányzati cserelakás bérbeadását felajánlani.
(2) Ha az önkormányzat a lakás bérbeadását a
kényszerbérlőnek felajánlotta, a bérbeadó a bérleti
szerződést a következő hónap utolsó napjára
felmondhatja". Ezzel összefüggésben az Lt. 90. § (1)
bekezdése úgy rendelkezik, hogy "az önkormányzatot a 85.
§ (1) és (2) bekezdésben meghatározott feladatának
ellátásához költségvetési támogatás illeti meg". E § (2)
bekezdése a támogatás mértékét határozza meg, míg a (3)
bekezdés a következőket írja elő: "A (2) bekezdésében
említett támogatás az önkormányzatot akkor is megilleti,
ha a bérbeadó és a bérlő a kényszerbérletet közös
megegyezéssel szünteti meg, és az önkormányzat a bérlőnek
lakás biztosítása helyett pénzbeli térítést fizet". Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Lt. 62. § (3)
bekezdése - azáltal, hogy az Lt. előbbiekben idézett 85.
és 90. §-ának előírásai figyelembevételével
kötelezettséget vállal az állampolgár tulajdonában álló
lakásra ( beleértve az államosított lakást is ) 1953.
április 1. napja előtt - illetve azt követően a lakásügyi
hatóság kiutaló határozata alapján - létrejött
kényszerbérletek felszámolására - önmagában véve nem sért
alkotmányi rendelkezést. E törvényi előírásnak a
jogalkalmazás során történő megvalósítása pedig utólagos
normakontroll keretében nem képezheti alkotmánybírósági
vizsgálat tárgyát.
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az indítványt
ebben a tekintetben is megalapozatlannak minősítette és
elutasította.
Az indítványozó az Lt. és a Ptk. ütközésére is
hivatkozott. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata
szerint két törvényi előírás ütközésére kizárólag abban
az esetben irányulhat az alkotmánybírósági eljárás, ha a
kollízió valamely Alkotmányban védett jogot sért, vagy
alkotmányi előírással ellentétes. Mivel az
Alkotmánybíróság ebben az eljárásban ilyen kollíziót nem
tárt fel, ezért alkotmányellenességet ebben a
vonatkozásban sem állapított meg.
5. Az Lt. 63. §-a úgy rendelkezik, hogy a fővárosi
kerületi önkormányzat a lakóépületek elidegenítéséből
származó bevételei ötven százalékát a fővárosi közgyűlés
elkülönített számlájára köteles befizetni. Ezt a bevételt
a fővárosi közgyűlés rendeletében szabályozott pályázat
alapján, csakis a kerületi önkormányzati tulajdonú
lakóépületek ( lakóépületrészek ) felújítására lehet
felhasználni.
Az indítványi hivatkozások alapján az
Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a fővárosi kerületek
által megszerzett lakástulajdon alkotmányellenes
korlátozását jelenti-e a lakásprivatizációból származó
kerületi bevétel ötven százalékának a fővárosi közgyűlés
számára történő befizetését előíró törvényi rendelkezés.
A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat a hasonló tartalmú
korábbi szabályozást kizárólag a szerződéses szabadság
alkotmányos elvével ütköztette.
Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság arra a
következtetésre jutott, hogy "a fővárosi kerületi
önkormányzatok kötelezése az elidegenítésből származó
bevételek 50 százalékának a fővárosi önkormányzat részére
történő átengedésére nem jelenti az adásvételi
szerződések tartalmának megváltoztatását. Ennek
következtében nem állapítható meg, hogy a kifogásolt
rendelkezés sértené a szerződési szabadság elvét". ( ABH
1993, 389. )
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének első mondata
szerint "a helyi önkormányzati jogokat és kötelességeket
törvény határozza meg". Az Ötv. 80. § (1) bekezdése pedig
a következőket állapítja meg: "A helyi önkormányzatot - e
törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik
mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek,
amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A
tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a
képviselőtestület rendelkezik".
Az Ötv. 62. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a
főváros önkormányzatára - a fővárosnak az országban
betöltött különleges szerepére és sajátos helyzetére
figyelemmel - e törvény rendelkezéseit az e fejezetben
foglalt eltérésekkel kell alkalmazni".
E § (3) bekezdése arra utal, hogy "a fővárosi
önkormányzat - törvény alapján - azokat a feladatokat és
hatásköröket gyakorolja, amelyek a főváros egészét vagy
nagy részét érintik. "
Az Ötv. 63. § (1) bekezdésének második mondata pedig
azt írja elő, hogy "a fővárosi kerület főként az alapfokú
közszolgáltatások biztosításával kapcsolatos feladatokat
látja el, míg a fővárosi önkormányzat azokat a feladat-
és hatásköröket gyakorolja, amelyek a főváros egészét
vagy nagy részét érintik".
A fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról
szóló 1991. évi XXIV. törvény ( a továbbiakban: Ftv. ) a
lakás- és helyiség értékesítéséből származó bevételt nem
említi sem a fővárosi, sem a kerületi önkormányzatot
kizárólagosan megillető bevételként, s nem tekinti ezt a
forrást a fővárost, illetve a kerületet osztottan
megillető bevételnek sem.
Az Ftv. 8. § (1) bekezdése szerint a "a fővárosban a
települési önkormányzatok feladat- és hatáskörét -
törvényben meghatározott kivételekkel - a kerületi
önkormányzatok gyakorolják". Az Ftv. 10. § (3)
bekezdésének p ) pontja azonban a lakásgazdálkodás
keretében a fővárosi önkormányzat számára is megállapít
feladat- és hatásköröket. Erre utal az Lt. 86. § (1)
bekezdése is, amikor így rendelkezik: "A fővárosi
közgyűlés - a fővárosi és a fővárosi kerületi
önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény 10. § (3)
bekezdés p ) pontja alapján - rendeletben határozza meg a
kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások
a) bérbeadása során érvényesítendő szociális,
jövedelmi, vagyoni feltételeket;
b) cseréje esetén a hozzájárulás, illetőleg a
megtagadás feltételeit".
E § (2) bekezdése pedig a következő rendelkezést
tartalmazza: "A kerületi önkormányzat e törvény és a
fővárosi közgyűlés (1) bekezdésen alapuló rendeletének
keretei között alkot önkormányzati rendeletet". A
lakásgazdálkodással kapcsolatos önkormányzati feladatot
állapít meg a fővárosi közgyűlés számára az Lt. vizsgált
63. § (3) bekezdése is azáltal, hogy előírja: az e § (1)
és (2) bekezdésében megjelölt bevétel "csak pályázat
útján a kerületi önkormányzati tulajdonú lakóépületek
( lakóépületrészek ) felújítására használható fel. A
juttatás feltételeit és a pályázati eljárás rendjét a
fővárosi közgyűlés rendeletben határozza meg".
Az Lt. 63. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazás
alapján a fővárosi közgyűlés megalkotta a Fővárosi
Városrehabilitációs Keret kerületi önkormányzatok részére
történő juttatásának feltételeiről és a pályázati eljárás
rendjéről szóló 34/1994. (VI. 10.) rendeletét ( a
továbbiakban: Ör. ) , amely kihirdetése napján hatályba
lépett. Az Ör. 1. §-a szerint az Lt. 63. § (1)
bekezdésében meghatározott bevételekből képződik a
Fővárosi Rehabilitációs Keret, amelynek szétosztása
pályázat útján történik.
A fenti rendelkezéseket is figyelembe véve az
Alkotmánybíróság a következőket állapítja meg.
a) A lakóépületek értékesítéséből befolyt vételár 50
%-ának kötelező befizetése a fővárosi közgyűlés
számlájára nem volt eredeti teher. Az R. 10. § (2)
bekezdése szerint ugyanis "... a bevétel a ... fővárosi
kerületi tanács pénzalapját illeti meg". Az Lt. tehát
súlyosbítja az önkormányzati lakástulajdon terheit; a
teher súlyosbítása pedig mindig alkotmányossági vizsgálat
tárgya lehet ( ABH 1993, 378. ).
Azok a lakóépületek, amelyekben lévő lakások és nem
lakás céljára szolgáló helyiségek vételárának felét a
fővárosi önkormányzatnak kell befizetni, a kerületi
önkormányzatok tulajdonában voltak, a vételár is az ő
tulajdonukba kerül. Az Lt. 63. §-a a vételár felét
kifejezetten az átcsoportosítás szándékával vonja el,
úgy, hogy a végösszeg csak a 23 kerület összességét
tekintve változatlan. A pályázati újraelosztás
eredményeként egyes tulajdonosok tulajdont veszítenek,
mások az elvont összeg többszörösét kaphatják vissza. Aki
veszít, annak a tulajdonát igen jelentős mértékben
korlátozzák. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy ez az
elvonás nem az önkormányzati vagyonnak a kerületek és a
főváros közötti, hatáskörökhöz igazodó megosztását
jelenti; a főváros ugyanis csak az újraelosztási
mechanizmust szabályozza, vagyis jogköre a koordinációs
feladaton belül marad.
b) A 63. §-ban meghatározott tulajdonkorlátozás - a
tulajdonkorlátozás alkotmányossága vizsgálatáról a
64/1993. (XII. 22.) AB határozatban kifejtettek szerint -
az Lt. eredeti rendelkezéseinek összefüggéseiben tekintve
aránytalanul súlyos.
A kerületek bérlakásai állapota közötti különbségek
fővárosi közvetítéssel és tervezéssel való kiegyenlítése
elfogadható közérdekűnek. A fővárosi közgyűlésnek - a
fent ismertetett jogszabályok szerint - valóban vannak
lakásgazdálkodási feladatai, amelynek keretében az egész
főváros lakásállománya állapotáról kell intézkednie. A
törvényben előírt újrafelosztás azonban arra vezethet,
hogy a rehabilitáció kifejezetten a korábban jobb
állapotban lévő egyes kerületek leromlása árán folyik, de
legalábbis ezeket készteti fokozott teherviselésre. Még
ha az ilyen fajta nivellálás közérdekűsége megállapítható
is, a kerületek vételárbevétele 50 %-ának kártalanítás
nélküli elvonása más kerületek javára - különös
tekintettel az önkormányzati lakástulajdont az Lt.
alapján már terhelő rendkívüli mértékű, olyan szociális
kötöttségekre, mint a vételi jog és a részletre eladás
kötelezettsége - megközelíti a tulajdon klasszikus
kisajátítását.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata a
kiszámíthatatlan tulajdonkorlátozást aránytalannak
tartja. Logikailag kizárt, hogy a vételi jog gyakorlására
nyitva álló első évben, amikor a legjelentősebb
árbevételek folynak be és kerülnek egyszersmind
felerészben elvonásra, minden kerület egyenlő eséllyel
számítson visszatérítésre ( akárcsak részlegesre is ).
Ha ugyanis mindenki arányosan kapna vissza, nem is lenne
értelme az elvonásnak és fővárosi prioritásokat
érvényesítő pályázati elbírálásnak. A pályázati
újraelosztás visszatérítő hatása tehát bizonytalan, sőt a
kerületek nagy része számára kizárt. A bevezetett
rendszer a tulajdonosok bizonyos hányada számára a
vizsgált árbevétel 50 %-a végleges elvesztését jelenti. A
további 25 éven belüli pályázatnyerés puszta lehetősége
nem arányos kompenzáció.
c) Mindezen aránytalanságok ellenére az
Alkotmánybíróság mégsem állapította meg az Lt. 63. §-a
alkotmányellenességét, mert a jelen határozat egyéb
rendelkezései a jövőre nézve már kiküszöbölik a
tulajdonkorlátozás alkotmányellenes aránytalanságát.
Másrészt a határozat kimondja, hogy ezek a
rendelkezések 1994. december 31-éig a lakások
elidegenítéséből származó bevételekre sem alkalmazhatók.
Tekintettel arra, hogy a vételi jogból származó bevételek
nagyrésze 1994-ben folyik be a kerületi
önkormányzatokhoz, a lakásvagyonuk értékesítéséből
származó legjelentősebb tétel náluk marad. A
törlesztőrészletek felének újraelosztásra való későbbi
befizettetése ehhez képest csekély jelentőségű. Ez a
terhelés az elvonás céljához képest már nem aránytalan.
Végül megváltozik a bevételek 50 %-a elvonásának
megítélése azért is, mert a helyi önkormányzati
képviselők 1994. évi választásának napján (december 11.)
hatályba lép az Ötv. módosításáról szóló 1994. évi LXIII.
törvénynek a fővárosról szóló új VII. fejezete. A
törvény a főváros önkormányzati rendszerét immár
kétszintű önkormányzatként határozza meg, amely a főváros
és kerületei önkormányzataiból áll. ( Ötv. 62. § (1)
bekezdés ) Ezzel minőségileg megváltozik, és szorosabbá
válik a kerületek és a főváros viszonya. Az ugyanazon
önkormányzati rendszer részeként szereplő kerületek
közötti vagyonátcsoportosítás, és az átcsoportosítás
szervezeti kereteinek meghatározása a fővárosi közgyűlés
által - tekintettel a szóbajövő vagyonnak a fentiek
szerint 1995. január 1-jétől számítandó összetételére és
értékére is - többé nem minősül aránytalannak.
E határozata indokolásában az Alkotmánybíróság elvi
jelentőséggel hívja fel a figyelmet a következőkre. Ha az
állami tulajdonban lévő vagyontárgyakhoz közfeladatok
kötődnek, akkor ez a körülmény a vagyontárgyak
átcsoportosítását is eredményezheti. Amennyiben a törvény
által meghatározott önkormányzati feladatokat az állam
átcsoportosítja, akkor az e feladatokhoz kapcsolódó
önkormányzati vagyont is átrendezheti. Abban az esetben,
ha a vagyon átcsoportosítása évközben történik és az
eredeti önkormányzati tulajdonos az önkormányzati
feladatokhoz kapcsolódó vagyon bevételeit költségvetésébe
tervezte, a vagyonkiesés pótlására állami visszatérítésre
tarthat igényt.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság álláspontja
szerint az Lt. nem alkotmányellenes módon írta elő, hogy
a fővárosi kerületi önkormányzatnak a lakásértékesítésből
származó bevétele ötven százalékát a fővárosi közgyűlés
számlájára kell befizetnie, s ezért az indítványt a
vizsgált törvény 63. §-a vonatkozásában - a rendelkező
részben foglaltakon túlmenően - elutasította.
d) Az Alkotmánybíróság a nem lakás céljára szolgáló
helyiségek értékesítéséből származó bevétel
felhasználásának meghatározására vonatkozó törvényi
rendelkezéseket az e fejezet 3. c) pontjában
megfogalmazott indokolással alkotmányellenesnek
minősítette és megsemmisítette. Azonos okok miatt
alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette az
ilyen bevétel ötven százalékának a fővárosi kerületek
részéről a fővárosi közgyűlés számára történő befizetését
előíró törvényi előírásokat is. Dr. Sólyom László
előadó alkotmánybíró
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
A lakásügyi jogszabályok területén az alkotmányosság
érvényesítése nehéz, bonyolult és hosszantartó folyamat.
A jogállam kinyilatkoztatása óta többször merült fel az
igény, hogy a tulajdon, bérlet, a lakásfenntartás és
lakbér, a szociális járadékok értéke és a lakás mint
létszükséglet összefonódott viszonyai között a
jogbiztonságnak, a szociális biztonságnak, a tulajdon
védelmének és a piacgazdaságnak megfelelő jogviszonyokat
kell létre hozni, de ezek az alkotmányos szempontok
keresztezik egymást és tiszta, együttes érvényesítésük
jogalkotási igényeit és gazdasági követelményeit nem
sikerült egy csapásra megoldani. Az Alkotmánybíróságnak
már működése első évében az volt az álláspontja, hogy e
téren az alkotmányos kívánalmak felé előrelépést jelentő
jogi megoldások is elfogadhatók ( Vö. : a 31/1990
(XII. 18.) AB hat és ahhoz párhuzamos véleményem ABH 1990
ABH 1990. 136. 144., a 32/1991 (VI. 6.) AB hat. és ahhoz
különvéleményem ABH 1991 146. 168. , 436/B/1990/13 AB
hat. ABH 1991 708. , 432/B/1992 AB hat. ABH 1992. 608. )
A kérdésben sok félmegoldás és szükségszerűnek tűnő, de
utóbb elhamarkodottnak bizonyult intézkedés született, s
alkotmányossági követelményeket azokkal szemben
érvényesíteni egyre nehezebb. Nem lehet álláspontom
szerint közteherként a lakosságra terhelni olyan
intézkedések terheit, amelyek ilyen vagy olyan egyébként
alkotmányos szempontból bizonyos rétegeket vagy egyedeket
kedvezményeznek, hanem az intézkedések terhét a
közteherviselés és az egyenlő elbírálás alkotmányos
szempontjai szerint mindenkor a kedvezményezettel kell,
legalábbis a juttatás értékéig, viseltetni.
A most tárgyalt jogszabállyal kapcsolatos
alkotmánybírósági álláspontnál ez két szempontból is
aggályt ébreszt. Egyrészt a kerületeknek juttatott
lakásvagyon minősége és értéke különböző, annak tehát
tulajdonkénti kezelése a hátrányosabb lakástömeghez
juttatott kerületek teherviselő lakosságának anyagi
többletterhet jelent, miközben a lakásvételi joggal
kedvezményezett lakóknak az a része, amelynek megéri
lakását a jogszabályban írott feltételekkel
kedvezményesen megvásárolni ( és erre kerületenként
különbözők az esélyek ) , a többi közteherviselő
költségére indokolatlan közajándékban részesül. ( A
terhet jelentő lakások fenntartása úgy marad közteher,
hogy azt a nagyobb értéket jelentő ingatlanokból nyerhető
haszon többé nem ellentételezi, hisz ezek olcsón
magánkézbe kerülnek. )
A másik aggályom a panaszosok által is felvetett azon
önkormányzati kötelezettségnek szól, amely a
kényszerbérlő által lakott összes lakások tulajdonosait
megszabadítja ilyen bérlőiktől, ha a bérleti jogviszony
1953. április 1. előtt keletkezett. Két szempontból
önkényes a csoportmeghatározás. Egyrészt kedvezményezi az
összes érintett tulajdonosokat, tekintet nélkül arra,
hogy az ő lakástulajdonukba ( vagy jogelődjükébe )
helyezett-e a Hatóság valaha kényszerbérlőt, vagy pedig
ők a tulajdont már ilyen védett bérlő által lakottan
szerezték - mely esetben semmi hátrány sem éri őket
akkor, ha bérlőjükkel szemben a felmondást a rendes
szabályok szerint kell érvényesíteniök. Másrészt nincs
tekintettel a jogszabály arra sem, hogy a bérlő ( vagy
jogelődje ) kiutalással jutott-e a lakáshoz vagy ún.
"lelépéssel" a bérleti értéket megváltva ( előző bérlőtől
vagy éppen a tulajdonostól ).
A jogszabályi kedvezés a hatósági beutalással terhelt
tulajdonos és az azzal nem terhelt tulajdonos, illetve a
beutalt és a lakásért ellenértéket fizetett bérlő között
különböztetne helyesen, a jelenlegi szabályozás
formalisztikus, önkényes, ezért ütközik az Alkotmány 70/A
§ (1) bekezdésébe, midőn célja szerint az
egyenlőtlenséget feloldani kívánó intézkedést tesz annak
(3) bekezdése szerint. ( 9/1990 (IV. 25.) AB hat. ABH
1990 48. , 752/B/1990 AB ABH 1990 513. , 28/1991 (VI. 3.)
AB ABH 1991 102. , 61/1992 (XI. 20.) AB ABH 1992 282. )
Önmagában az alkotmányos cél nem helyettesíti és nem
pótolja a helyesen megválasztott csoportalkotó szempontot
a kedvezmény megadásakor.
Budapest, 1994. november 14.
Dr Zlinszky János
alkotmánybíró . |