1. Budapest szociálpolitikája az ezredfordulón

Budapest Fõváros Önkormányzata és Polgármesteri Hivatala kezdeményezésére egy a fõváros szociálpolitikájának középtávú stratégiai tervezését célzó munka kezdõdött meg. E munkálatok elsõ fázisaként 1996. december 16.-17.-én, az Új Városházán konferencia került megrendezésre, a fõváros szociálpolitikájában érintett szakértõk és politikusok széles körének bevonásával. A konferencián képviseltették magukat a fõvárosi és kerületi önkormányzatok választott képviselõi és hivatali tisztviselõi, szociálpolitikai ellátó intézmények vezetõi és munkatársai, érdekképviseleti és szolgáltatást nyújtó civil szervezetek képviselõi, szociálpolitikával foglalkozó kutatók és szakértõk.

Jelen dokumentum célja az, hogy a plenáris üléseken és a szekciókban elhangzottak, valamint a résztvevõk által írásban benyújtott vélemények alapján javaslatot fogalmazzon meg Budapest szociálpolitikájának középtávú stratégiai tervére vonatkozóan.

1. 1. A szociálpolitikai stratégia koncepcionális kerete

1. Általános politikai elvek

1. Budapest - a budapesti polgároké

Az elv mindenek elõtt azt fejezi ki, hogy mindaz a természeti és ember alkotta kincs, büszkeségre okot adó szépség és kulturális tõke, mindaz a jólét és otthonosság, amit Budapest nyújt és jelent - az a budapesti polgároké. De ettõl nem elválaszthatóan, mindaz a gond és probléma, olykor mindaz a szégyen, ami ugyanúgy elválaszthatatlan Budapesttõl, mint a város értékei és kincsei - az is a budapesti polgároké. A szociális problémákkal való szembenézésrõl, a megoldatlan gondoktól való szégyenrõl való beszéd, terv és program mindenek elõtt annak a polgárnak szól, akinek ez a város otthont ad: aki szereti otthonát, aki büszke rá; de aki ugyanakkor öntudattal vállalja annak problémáit is, s aki önbizalommal és tettre készen néz szembe a megoldandó feladatokkal is.

1. Budapest - egy demokratikus jogállam demokratikusan mûködõ világvárosa

Budapest szociálpolitikája csak a demokratikus jogállam kereteiben tervezhetõ. Budapest szociálpolitikája a demokratikusan választott Parlament által megalkotott törvények hatalma által körülírt keretekben, a demokratikus elveken nyugvó, mindenkori kormányzati hatalom részét képezõ kormányzati szervekkel való együttmûködésben kell, hogy formát találjon, hogy érvényre jusson.

Budapest polgárai nemcsak a város iránti érzelmeikben osztoznak a város nyújtotta elõnyökben és gondokban, hanem a demokratikus hatalomgyakorlás elvei és szabályai alapján tevõlegesen is részt vesznek a város ügyeinek, így szociálpolitikájának alakításában.

A demokratikus elvek alapján Budapest szociálpolitikájának alakításában döntõ befolyással bírnak törvényileg szabályozott hatásköreikben a budapesti polgárok által megválasztott, a helyi közhatalmat gyakorló önkormányzatok. Bármilyen szociálpolitikai tervnek figyelembe kell vennie az önkormányzatok legitim, alkotmányosan szabályozott hatáskörét, a hatáskörükre vonatkozó kötelezettségeiket és felelõsségeiket, az õket megválasztó polgárok irányába tett politikai vállalásaikat.

De a demokratikus elvek szerint tagolt állami közhatalom választásában és közkontrolljában való részvételen túl, a polgárok a szabad szervezkedésre vonatkozó, valamint más alapvetõ, alkotmányos szabadságjogokat érvényesítõ állampolgári jogok keretében létrejövõ, közcélú és közérdekû közösségeken és magánszervezeteken keresztül is részt vállalnak a város gondjainak, szociális feladatainak megoldásában. E szervezetek jelenléte és szerepe kiiktathatatlan úgy a különféle érdekek megjelenítésében és képviseletében, a közhatalom befolyásolásában és ellenõrzésében, mint az ellátási és szolgáltatási feladatokból való részvállalásban.

A jogállami keretekben mûködõ, intézményesült állami és nem-állami intézményekben való részvétel mellett Budapest szociálpolitikájának jelentõs tényezõje mindaz a szociális érték, amelyet a polgárok szabad egyénként, családi és informális közösségi keretekben hoznak létre.

1. Verseny és konfliktus - együttmûködés és a közjónak alárendelt közös fellépés

A közhatalom mûködésének demokratikus elve feltételezi a különféle politikai irányzatok közötti konfliktust és versenyt - a szociálpolitikában is. A hatásköri megosztásból, a hatalmi ágak megosztottságából szintén szükségszerûen és elkerülhetetlenül származnak konfliktusos helyzetek. Olykor érdekellentét feszül a kliensek, a szolgáltató intézmények, a közfinanszírozó és a szociális érdekek érvényesülését korlátok közé szabályozó közhatalom között. A szociális ellátás pluralizálódása, a szociálpolitikai források mindenkori szûkössége elkerülhetetlenül versenyhelyzetet teremt különféle intézmények és kedvezményezett csoportok között.

A politika demokratikus elve, a hatalomgyakorlás megosztásának elve elkerülhetetlenül versenyhelyzeteket és konfliktusokat eredményez a szociálpolitikában érintettek között is. Tudomásul kell venni azt, hogy a szociálpolitika alakulásában az ilyen helyzeteknek, az ilyen helyzetek eredményeképpen létrejövõ alkuknak, megállapodásoknak, hatalmi döntéseknek fontos szerepük van és lesz.

De e tagolt érdekviszonyok, alaptermészetük szerint konfliktusos és versenyhelyzetek mellett is megfogalmazhatóak és képviselhetõek közös akaratok és közös érdekek. Közös érdek a szociális problémák lehetséges és optimális megoldása, közös érdek az, hogy a viták, az érdekösszeütközések kimenete elõrelépést eredményezzen a szociális gondok enyhítésében. Közös érdek az, hogy a viták és konfliktusok célját, tétjét, tárgyát tudhassák a konfliktusban álló felek, hogy ne küzdjenek egymással abban, amiben egyetértés van. Közös érdek az, hogy a verseny és küzdelem célja, a szociális konfliktusok megvívásának keretei és szabályai tisztázottak legyenek.

Jelen dokumentum alapvetõ célja e közös érdekek megfogalmazása. Annak felvázolása, hogy melyek azok az eszmék, célok, keretek és irányok, amelyekben egyetértés látszik a jelen problémáinak megítélésében és a közeljövõ tennivalóinak céljait és irányait illetõen a fõváros szociálpolitikájában érintett szereplõk között. Mindezzel nem kíván a dokumentum a konfliktus és a verseny kiiktatásához, megkerüléséhez hozzájárulni: a fõváros szociálpolitikájának alakításában súlyos vitáknak és konfliktusoknak nézünk elébe, a közeljövõben is.

Csupán ahhoz kíván hozzájárulni, hogy e viták tárgya és iránya pontosabban meghatározható és racionálisabb keretek között rendezhetõ legyen. Hogy a fõváros szociálpolitikai gondjainak megoldásában, az egyetértés alapján megoldandó feladatokban az együttmûködés és a viták eredményeképpen - elõbbre lehessen jutni.

1. Szociálpolitikai alapelvek és értékek

A szociális ellátásban közremûködõ partnerek együttmûködésében fenntartandó és megerõsítendõ bizonyos alapértékekben és alapelvekben való egyetértés. Ezen elvek és értékek fókuszában a szociális ellátás ügyfele, kliense, támogatottja áll. Az elvek és értékek megfogalmazása nem jelent garanciális kötelezettségvállalást beteljesítésükre. Közös törekvést és cselekvési irányt fejeznek ki, amely törekvéseknek a rendelkezésre álló keretek közötti optimális beteljesítésére lehet és kell törekedni. Ugyanakkor kifejezik a szociális ellátások fejlesztésében érdekelt politikusok, hivatalnokok és szolgáltató szakemberek azon közös érdekét és szolidaritását, mely szerint a konszenzuális értékek és elvek szabályozott keretek közötti optimális érvényesítésében támogatják egymást és lehetõségeikhez mérten együttmûködnek.

• Minden szociális ellátásért folyamodó és abban részesülõ ügyfélnek elismerendõ joga van személyes önállóságára, erkölcsi tartásának és méltóságának megtartására és ápolására, jól létének megteremtésére és fenntartására.
• A szociális ellátások célja e képességek és adottságok elismerése és elismertetése, ápolása és támogatása. A szociális ellátások révén arra szükséges törekedni, hogy az ügyfelek életfeltételei, annak minõsége jobbá váljon, hogy az ügyfelek teljesebb jogú résztvevõi és tagjai legyenek a társadalomnak, hogy jogaik és érdekeik érvényesítésére képes polgárai legyenek Budapestnek.
• A szociális ellátás során, annak ideje alatt, az ellátást nyújtók részérõl maximálisan tiszteletben tartandóak az ügyfelek emberi és állampolgári jogai, szabadságjogainak érvényesítésére vonatkozó feltételei.
• Az ellátások meghatározásában és nyújtásában törekedni szükséges az ellátott egyének és közösségeik aktív részvételére. E részvétel lehetõsége kiterjesztendõ a kliens panaszra és tiltakozásra való jogára, egyéni és csoportos érdekérvényesítési eszközeinek alkalmazására is.
• A fõvárosi szociálpolitikai intézmények által nyújtott szociálpolitikai ellátásokhoz, szolgáltatásokhoz vallási, felekezeti, etnikai, nemi, fizikai és mentális állapot, fogyatékosság és minden más diszkriminációtól mentesen szükséges biztosítani az egyenlõ esélyû igénylés és az egyenlõ elvû elbírálás, hozzáférés feltételeit.
• Az ellátások nyújtása során érvényesítendõ és tiszteletben tartandó a kliensek igénye a megfelelõ színvonalú és minõségû, a személyes vallási, kulturális és erkölcsi értékeknek és normáknak való megfelelést lehetõvé tevõ ellátási formák megválasztásának lehetõsége.

1. Budapest önkormányzatai által biztosított szociális igazgatási feltételek

A fõváros önkormányzatait érintõ hatásköri szabályozás elvi ellentmondásokkal terhes, egyszerre jellemzik tartalmi átfedések és meghatározatlan illetékességek. Mindazoknak a politikai törekvéseknek, amelyek a törvényi tisztázatlanságok feloldására irányulnak, elismert a jogosultságuk, akkor is, ha az ez irányú törvényalkotás alkotmányos és politikai nehézségei közismertek. E nehézségeket tudomásul véve, a hatásköri tisztázás megszületéséig is elkerülhetetlen azoknak az önkormányzatok közötti - így a Fõváros és a kerületek, valamint a kerületek egymás közötti - megállapodásainak és szerzõdéseinek megkötése, amely az államigazgatási szabályozást részlegesen kiváltó és pótló, a szociális ellátások racionális mûködési feltételeit javító igazgatási munkamegosztást eredményez az önkormányzatok között. Ilyen, az ellátás színvonalát javító, a kölcsönös elõnyök és érdekek alapján álló ésszerû és célszerû megállapodások megkötésére már eddig is számos elõremutató kezdeményezés történt (Szolidaritási Alap, Racionalizálási Alap, kerületközi megállapodások, stb.) Az eddigi tapasztalatok azt igazolják, hogy az önkormányzatok közötti racionális munkamegosztás feltételeinek megteremtésében kellõ hatékonysággal és kellõen erõs garanciákkal tudják pótolni a szabályozás hiányosságait a kölcsönös kötelezettségvállalásokat rögzítõ megállapodások és szerzõdések, sõt, azt a reményt is éltetik, hogy e szerzõdések tartalma sikeresen befolyásolhatja a késõbbi, a jelenleginél adekvátabb hatásköri szabályozás mikéntjét.

A szociális igazgatásban való önkormányzatközi együttmûködés feltétele a közös akarat és szándék megléte - de ez az együttmûködési hajlandóság, az erre vonatkozó nyitottság ma már általánosan létezõnek tekinthetõ és tekintendõ. Épp ezért a kooperáció ma már nem akarati és lelkületi kérdés, hanem a  gyakorlatba átültethetõ elvek érvényesítésében és a közösen mûködtetett mechanizmusok gyakorlásában  megoldandó feladat.

Az egyértelmûen pozitívan fogadott eddigi kezdeményezések ellenére ma még nem tisztázódtak az önkormányzatok közötti alkuk lefolytatására és a megállapodások megkötésére vonatkozó szereposztások. Megállapodást kötni csak olyan felhatalmazással bíró megbízottak köthetnek, akikben megbízóik maradéktalanul megbíznak. E megbízásnak és bizalomnak nemcsak az elõnyök elérésére, hanem a meghozandó áldozatok vállalására vonatkozó felhatalmazást is tartalmazniuk kell.

A fenti elveket követve javasoljuk Budapest önkormányzati testületeinek, hogy rendezzék  megbízásaikat arról, hogy ki milyen felhatalmazással tárgyalhat nevükben az együttmûködés kérdéseirõl.

Bármilyen rendezett felhatalmazású megbízás jelentõsen javíthatná a megállapodásokon és szerzõdéseken nyugvó keretek hasznosságát és hatékonyságát, de azzal a vállalt lemondással is jár, hogy a megkötött megállapodások jóváhagyását csak ritka és kirívó érdeksérelem esetében tagadják meg a közjogi felelõsséget törvényi felhatalmazás alapján gyakorló választott testületek.

Úgy az önkormányzatok saját hatáskörében, mint a részvételükkel mûködõ együttmûködési keretekben közös törekvések fogalmazhatók meg  a szociálpolitikai ellátások igazgatásában képviselendõ célokban. Egyetértés mutatkozik abban, hogy

• javítani szükséges az ellátásokhoz való hozzájutás átláthatóságán, biztosítani szükséges a polgárok számára mindazokat az információkat, amelyek alapján a szükségletei kielégítettségében hiányt szenvedõ polgár tudhatja azt, hogy milyen helyzetben, milyen feltételek igazolása által, milyen eljárásokon és hivatalos utakon, milyen ellátásra jelenthet be igényt;
• a közintézmények és civil szervezetek széles körének bevonásával javítani kell az ellátások hatásosságán, csökkenteni szükséges az ellátásokból indokolatlanul kimaradó és lemorzsolódó, elvileg igényjogosultak számán. Törekedni kell arra, hogy azok a szélsõségesen rossz helyzetû, marginalizálódott és kirekesztett polgárok is hozzájussanak a nekik járó támogatásokhoz és ellátásokhoz, akik kulturális, a hivatali ügyintézést nehezítõ hátrányaik miatt jelenleg kimaradnak az elvileg adható támogatások körébõl;
• átláthatóbbá és kiismerhetõbbé szükséges tenni az igazgatás eljárásait. Mindez részben az igazgatás munkaszervezetét, részben a polgárok tájékoztatását érintõ probléma;
• mind az átláthatóság és kiismerhetõség, mind a bürokratikus hatékonyság szempontjából elõrelépést jelentene az igazolási eljárások és dokumentumok egyszerûsítése és egységesítése; a szociális ügyek, igazgatási dokumentumok és igazolások önkormányzatok közötti átadhatóságára vonatkozó feltételek megteremtése (pl. lakhelyváltozás esetén). A szociális jogosultságok érvényesíthetõségét egyszerûsítené úgy a kliensek, mint a hivatalok számára, ha az önkormányzatok által képviselt politikai érdekek és értékek különbségeit tiszteletben tartva, a megteremthetõ konszenzusok kereteiben egységesebbé válnának a különféle ellátásokra való jogosultsági kritériumok szempontjai és mértékei a fõvárosban;
• különösen a szolgáltatási területeken javítani szükséges a szolgáltató intézmények tevékenységének ellenõrzöttségét és tárgyszerû értékelését, úgy az általuk elvégzett közfeladatok mennyiségét és minõségét illetõen, mint a mûködésükben érvényesítendõ fogyasztóvédelmi és minõségellenõrzési területeken. A szociálpolitikai közfeladatokból való részvállalás követhetõsége nem nélkülözhetõ a fejlesztési politikák tervezésében és megvalósításában, elengedhetetlen feltétele a szektorsemleges és normatív elvû finanszírozás megteremtésének, a szociális politikai vállalások ellenõrizhetõségének;
• a fenti szándékok érvényesítése feltételezi az ellátó szervezetek és az igazgatás adminisztrációs eljárásainak és kapacitásainak minõségi fejlesztését. Úgy az igazgatási, mint a menedzsmenti felelõsségvállalásnak egyre inkább vonatkoznia kell az elvont problémákkal való foglalatosságon túl a konkrét, mérhetõ, mennyiségében és minõségében megfogható konkrét feladatok vállalására is, s e konkrét feladatvállaláshoz szükséges igazítani a finanszírozás elveit és mértékeit is;
• ezen technikák fejlesztése mellett lehet átlátható politikai, szakmai és gazdálkodási feltételeket teremteni a nem-állami szervezetek fokozottabb szociálpolitikai szerepvállalásának, a szûkös szociálpolitikai forrásokért az ellátó és szolgáltató intézmények közötti szektorsemleges, tiszta és korrekt verseny kereteinek.

Az igazgatási feltételrendszer fejlesztése érdekében szükséges rendszeressé tenni az igazgatási szakemberek közötti tapasztalatcserét, mely során széles körben ismertté válhatnak a bevált megoldások, az elért sikerek, a változások tapasztalatai és konklúziói. Javasoljuk azt, hogy a Fõvárosi Önkormányzat vállaljon aktív szerepet az igazgatási eljárások fejlesztésének koordinálásában, a kerületi önkormányzatok által politikailag jóváhagyott egységesítési és harmonizálási feladatok szakmai kidolgozásában és végrehajtásában.

1. A fõváros szociálpolitikájának célcsoportjai, a város szociális integráltsága, a szociális kirekesztettség enyhítése

A fõváros polgárainak jólétét számos körülmény befolyásolja. Ezek közül számos faktort csak alig, vagy egyáltalán nem befolyásolnak közvetlenül állami, szociálpolitikai eszközök. Ilyen feltételek pl. az áruellátás bõségét és változatosságát meghatározó piaci feltételek, a piaci árakra és a munkaerõ-piaci bérekre ható gazdasági keresleti hatások vagy éppen a szakszervezetek ereje a munkavállalók érdekeinek érvényesítésében. Más tényezõk a szociálpolitika ágazati befolyásán kívülálló politikák szerint alakulnak, mint pl. az adóügyek, vagy a hatósági árszabályozás hatálya alá tartozó jószágok árai.

De a szociálpolitikán belül is meglehetõsen behatárolt az a célrendszer, amit a fõvárosi önkormányzatok magukénak vallhatnak. Lehet, megeshet, hogy a fõváros mérvadó politikai erõi és akaratai nem egyeznek a kormányzat szociálpolitikai célkitûzéseivel, de általános kritikus hozzáállás mellett sincs reménye a fõvárosi önkormányzatoknak arra, hogy érdemi tartalommal módosítsák a kormányzati szintû jóléti újraelosztás arányait, szociális hatásait. Így pl.  még ha a központi alapokból finanszírozott jövedelmi programok (nyugdíj, családi pótlék, munkanélküli ellátás, anyasági ellátások, stb.) jövedelemegyenlõsítõ hatását senki sem tartja kielégítõnek a fõváros politikai tényezõi közül, még akkor sem elégségesek a fõváros segélyezésre fordítható forrásai ahhoz, hogy ezen a helyzeten érdemben módosítani lehessen az önkormányzati segélyezés eszközeivel. Általánosságban a fõváros szociálpolitikai beavatkozásának limitáltságát jellemezhetjük azzal, hogy a fõváros lakosságának egészére, átlagának jólétére vonatkozóan a fõváros szociálpolitikai elosztási mozgástere meglehetõsen szûk. E szûk mozgástér elkerülhetetlenné teszi a szociálpolitikai eszközök célcsoportonkénti és funkcionális elosztásának célzását, az elérendõ csoportok és célok pontos meghatározását - ellenkezõ esetben a rendelkezésre álló források felhasználása nem vezet érzékelhetõ eredményre.

A hatáskörökbõl eredõ tartalmi, és az anyagi lehetõségek biztosította mértékbeli keretek között két kiemelt prioritást lehet meghatározni.

Számos fõvárosi polgár számára a fõvárosi szociálpolitikai eszközök nyújtják megélhetésének és létfeltételeinek kizárólagos forrását, de ezen túl is, a szociálpolitikai eszközök biztosítják számára azt, hogy érintkezzen és kommunikáljon polgártársaival és a társadalom intézményeivel. A fõváros társadalmi integrációját az veszélyezteti, ha emberek kirekesztõdnek a normális, mindennapos kapcsolatokból, ha életüket az intézményeken kívül, azok normái alatt kell, hogy berendezzék. A fõváros társadalmi békéje, társadalmi kohéziója fenntartása szempontjából kiemelt feladat azoknak a szerencsétlen sorsú polgártársaknak a normális lét felszínén tartása, akik másképp, maguktól erre nem lennének képesek. E probléma mindenek elõtt azt a szegény réteget veszélyezteti, aki

• idõs vagy rokkant, de sem szerzett joga nincs valamilyen biztosítási jövedelemre, sem családja és rokonsága nincs, aki befogadná és eltartaná;
• sajnálatosan egyre növekvõ létszámú, igen veszélyeztetett réteg az, aki nem jogosult a “klasszikus” szociálpolitikai ellátásokra, mert nem is túl öreg, nem is túl beteg, de már hosszú ideje nincs munkája és önálló jövedelme. E probléma fõvárosi jelentõségét csak növeli az, hogy az érintett kör nagyobb annál, mint amekkora a fõváros jóléti és jövedelmi viszonyaiból következne: részben az egész országból Budapesten megélhetést keresõ “szociális migráció” eredményeképpen, részben amiatt, hogy ezen aktív korú generáció gyermekei is “automatikusan” beleesnek e körbe;
• etnikai hovatartozása ( ma már nemcsak a cigányok, hanem harmadik világbeli, hazatérni képtelen menekültek is ide tartoznak), normasértõ magatartása, “szerfüggõsége”, büntetett elõélete, szexuális vonzalma, vagy bármely más oknál fogva képtelen felülkerekedni az õt körülvevõ elõítéleteken, képtelen segítség nélkül beilleszkedni az õt befogadni nem képes és nem hajlandó társadalomba.

A jövedelemhiány és a szegénység áldozatai mellett szintén végletes és elfogadhatatlan kirekesztettséget eredményezhet az öregség, a mentális és fizikai egészség hiánya. Az igen öreg, mozgásában igen korlátozott, valamint a fogyatékos polgárok társadalmi kapcsolatrendszerének, életfeltételeinek megfelelõ szinten való tartása szintén Budapest szociálpolitikájának kötelessége.

Ezen csoportok fókuszba állítása nem jelent sajátos szociálpolitikai-politikai hovatartozást, állásfoglalást a számos fórumon zajló “szegénypolitika-szociálpolitika” vitákban, pusztán annak tudomásul vételét, hogy e problémák megoldásában kevéssé fog részt vállalni más, Budapest szociálpolitikájának szereplõin kívül.

A szegénység és kirekesztettség  csökkentésére irányuló politikák kiemelt jelentõségének elismerése azzal jár, hogy a fõvárosi szociálpolitikai források, különösen a segélyezési források kisebb aránya csoportosítható a közép- és felsõbb rétegek - amúgy gyakran indokolt, szociálpolitikai elvek szerint méltányos - támogatására, nem jövedelmi természetû hátrányaik kompenzálására. Ugyanakkor, e politikák nemcsak a legnehezebb sorsú polgárok segítésének erkölcsi kötelességét, mások támogatásáról való lemondás árán is vállalt prioritásait,  s ennyiben szociális elveket intézményesítenek, hanem gazdasági értelemben is racionálisak. E marginalizálódott és szegény csoportok nem megfelelõ szintû szociális ellátása ugyanis más területeken mutatkozó súlyos problémákhoz vezethetnek: e problémák könnyen kriminalizálódhatnak, elmérgesedésük ronthatja a város közbiztonságát, általános közhangulatát és arculatát.

A fõváros szociálpolitikájának másik kiemelt területe nehezen nevezhetõ meg. Mindazok a speciális szociális gondok, igények tartoznak ebbe a körbe, amelyek megoldása nem képzelhetõ el országos, nagy intézmények, különösen, bürokratikus eljárásaikban egységes elveket érvényesítõ intézményi közegekben. Ebbe a körbe alapvetõen szolgáltatási területek tartoznak, amelyek közös jellemzõje a speciális szakmai igény, a szolgáltatók és a kliensek közötti személyes, intim kapcsolat, a gondban levõ kliens egyéni adottságaihoz, alkalmasságához, kultúrájához való szolgáltatási alkalmazkodás igénye. Egy világváros lakóinak sokféle, segítség nélkül egyáltalán nem, vagy csak nehezen megoldható személyes gondja, szociális problémája van, s e gondok megoldásában hathatósan segítséget nyújtani képes rendszer mûködtetése a város feladata.

Bár e szolgáltatások formája és tartalma igen változékony, megvalósítandó célkitûzéseiket számos közös törekvés jellemzi:

• a problémák idejekorán való felismerése; a súlyosabb következményekkel és áldozatokkal járó beavatkozások megelõzése, a preventív szemlélet;
• a társadalomba való visszailleszkedés támogatása, a habilitációs és rehabilitációs szemlélet;
• az önálló, önfenntartó, autonóm lét megteremtésére vonatkozó törekvések ösztönzése és támogatása, a munkavállalás erkölcseinek és képességeinek erõsítése;
• a családi és közösségi kötelékek erõsítése, a családi közeg szociális védelmi funkcióinak erõsítése;
• a kliens egyéni képességeinek és lehetõségeinek kibontakoztatása az ellátás során, jogainak, akaratának és érdekeinek képviseleti lehetõsége az ellátókkal szemben is.

A fenti elvek összegezhetõek abban, hogy e sokszínû szolgáltatási eszközrendszer keretein belül a kliensek együttmûködésével arra kell törekedni, hogy a kliensek a még szükséges minimális támogatások igénybevétele mellett maximálisan teljes jogú, önmaguk sorsát kontrollálni és menedzselni képes polgárként élhessék saját életüket.

A differenciált, egyéni igényekhez és adottságokhoz alkalmazkodni képes szolgáltatási kapacitások racionális, hatékony kihasználásához erõsíteni szükséges a szociális információszolgáltatás és tanácsadás kereteit, segíteni szükséges azt, hogy a kliensek eljussanak a problémáik megoldásában támogatást nyújtó szervezetekhez, intézményekhez, szakemberekhez. Ebben kitüntetett szerep vár a Családsegítõ Központokra.

1. Budapest szociálpolitikai forrásai - a szociálpolitika közfinanszírozási forrásainak kezelése, a reformokat szolgáló átcsoportosíthatósága

Az elmúlt évek egyértelmû áttörést hoztak abban, hogy a szociálpolitika szakmai közege minden korábbi hozzáállással szemben megpróbált szembesülni azzal, hogy a szakmai feladatok meghatározása nem választható el a megfelelõ mértékû forrás megfelelõ elveken és mechanizmusokon keresztül mûködtetett csatornáitól. Ma már nem szükséges magyarázni senkinek sem azt, hogy végrehajtható szociálpolitikai feladat az, ami finanszírozható is.

Mindez a személéletváltás ma még meglehetõsen védekezõ hozzáállást eredményez: a szociálpolitikai intézmények és programok szakmai felelõsei minden erõfeszítésükkel igyekeznek elkerülni az akut pénzhiányt és az abból származó kríziseket.

Mind szemléletmódban, mind a racionális gazdálkodási feltételek kereteinek stabilizálásában ezen a helyzeten túl kell kerülni. Átlátható, kalkulálható és racionálisan igazodható feltételek megteremtésére szükséges törekedni úgy a rendelkezésre álló források és a megoldandó szakmai feladatok harmonizálásában, mint a szakmai feladatok megoldásához eredményesen illeszkedõ elosztási módokban, pénzkezelési és hozzáférési szabályokban.

1. A szociális források és a szociálpolitikai feladatok mértékének egymáshoz való arányának várható alakulása

A ‘90-es évtized elsõ éveinek szociálpolitikáját részben a politikai és államigazgatási intézmények radikális átalakulása, s ezzel együtt mûködésük feltételeinek, a közöttük levõ munkamegosztás arányainak és módjainak kialakulatlansága, bizonytalansága; részben a világtörténelemben is csak ritkán tapasztalt gazdasági visszaesés határozta meg. Mindezek a körülmények sokkszerû elbizonytalanodást eredményeztek a már kialakult ellátórendszerekben is. A gazdasági visszaesés eredményeképpen csökkentek az elvonható és szociális célokra fordítható állami források, miközben ugrásszerûen növekedett a szociális ellátások iránti társadalmi igény, az ellátandók létszáma.

A ‘90-es évek második felére konszolidálódni látszanak az államhatalom intézményei közötti viszonyok, az új állami és közigazgatási intézmények mûködésmódjai és mûködési feltételei stabilizálódni látszanak - még ha számos kritika is éri e stabilizálódás mikéntjét. Ugyancsak stabilizálódni látszanak a gazdaság mérsékelt növekedését is biztosító körülmények. Mindezek eredményeképpen az elmúlt évekhez hasonló gazdasági, szociális és politikai sokkokra, kaotikus viszonyokat eredményezõ válságokra nem kell számítani. Nem lehet azonban ugrásszerû gazdagodásra, forrásbõvülésre sem építeni, részben a gazdaság korlátozott bõvülési lehetõségei miatt, részben a jóléti újraelosztás mértékét csökkenteni szándékozó általános politikai közhangulat miatt. A szociális feladatok és a szociális források egymáshoz való viszonyát más tényezõk fogják lényegesen befolyásolni.

Az igények és a feladatok növekedését fogja eredményezni a társadalom folytatódó elöregedése, a bõvülõ létszámú, és különösen a növekvõ létszámú igen öreg idõskorú lakosság ellátása. Mindez nemcsak mennyiségi, hanem minõségi kihívást is jelent, különösen a szociális és egészségügyi ellátások közötti szakmai határterületeken.

Ugyancsak bõvülõ feladatkört vetít elõre a munkanélküliség idõtartamának növekedésében mutatkozó egyértelmû tendencia. E probléma adekvát kezelésére a mai szociális ellátási technikák csak elfogadhatatlanul korlátozott hatásúak, ám már a mai intézményrendszer kereteiben is fejlesztést és bõvítést kell, hogy eredményezzen részben a tartós munkanélküliség következményeképpen elõálló helyzetek kezelése ( mint pl. hajléktalanság, bizonyos devianciák ), valamint a tartós munkanélküliség kockázatával különösen sújtott rétegek ellátása és segítése ( pl. a cigányság).

A szociálpolitika feladatkörének és forrásainak alakulásában azonban a demográfiai és szociológiai eszközökkel megfogalmazható fejleményeknél erõteljesebb hatás várható az államháztartási reform következményeként. A jelenleg ismert valamennyi reformelképzelés költségmegtakarítást céloz meg a nyugdíj- és egészségügyi kiadásokban, ám valamennyi ismert reformelképzelés eredményeképpen számítani lehet az önkormányzati szociális feladatok bõvülésére. Még ha e folyamatok a társadalom és az államháztartás egésze szempontjából pozitív eredményeket is hozhatnak, a jelenlegi politikai és szakmai tervezés nem terjedt ki arra, hogy ha még általánosságban pozitív szaldóval is járnak a változások, vajon hogyan bõvülnek majd, akár annál kisebb mértékben is az önkormányzati szociálpolitikai alapok, mint amekkora megtakarítás és hatékonyságnövekedés keletkezik a társadalombiztosítási és más központi alapoknál ?

A fentiek szerinti politikai viszonyok változása jelentõs hatást eredményezhet a feladatok és források arányának egymáshoz való viszonyára, s ennyiben a feladat- és forrásátcsoportosítás politikai kérdései, az önkormányzatok, s köztük a budapesti önkormányzatok befolyása e politikák alakítására döntõ jelentõségû lehet.

Hasonló problémák azonban nemcsak a központi és önkormányzati alapok viszonyában várhatóak, hanem a budapesti önkormányzatok viszonyrendszerén belül is. Ha sikert eredményeznek azok a szakmapolitikai célkitûzések, amelyek a szociális szolgáltatási szektor gyakorlatilag teljes spektrumában a bentlakásos intézményi ellátásra nehezedõ nyomást az ellátandók otthoni, családi környezetébe eljuttatott, mobil szolgáltatások fejlesztésével akarják tehermentesíteni, akkor e sikerek abban lesznek mérhetõek, hogy nõ a szociális források felhasználásának hatékonysága, nõ az egységnyi szociális kiadások által finanszírozott szolgáltatások mennyiségben és minõségben kifejezhetõ értéke. Ám e politika a jelenlegi hatáskörök szerint forrásátcsoportosítást is követel a bentlakásos ellátásokért felelõs fõvárosi önkormányzattól a területi ellátásokért felelõs kerületi önkormányzatok felé. E szükségszerû átcsoportosítás feltételrendszerének megteremtésében biztató és eredményes elmozdulás már történt - a Fõváros szakmai alapjainak megteremtésével és mûködtetésével. De a feltételrendszer még nem tekinthetõ alkalmasnak e fejlõdés gazdálkodási körülményeinek biztosítására, s ezért további lépések megtétele szükséges.

Az eddigi kísérleti programok sikerei kizárólag a fejlesztési források elosztásában eredményeztek - valóban érzékelhetõ - elõrelépést. Ám a reformok a szociális szolgáltatások mûködtetésének, folyó költségeinek területén is átrendezõdéseket eredményeznek, s e mûködtetési források elosztási mechanizmusaiban még nem történt érdemi változás. Ilyen jellegû költségvetési politikák számára a forrásmegosztás elvileg eszközt jelentene, de a jelenlegi általános, és szakmai szempontokból túlzottan átpolitizált alku-mechanizmusok nem tûnnek kellõen erõs támogató eszköznek a célzott reformpolitikák finanszírozási technikáiban, a feladatok átcsoportosítását racionálisan követni képes forrásátcsoportosításban.

A szociálpolitikai ellátások mûködési költségeinek megosztása a budapesti önkormányzatok között alapvetõen konfliktusos helyzet a fõvárosi és kerületi önkormányzatok között, ám valószínû, hogy e konfliktus feloldása közös fellépést is igényel. A megoldások keresésében nem lehet ugyanis figyelmen kívül hagyni azt, hogy a jelentõségében és arányaiban csökkentendõnek tartott bentlakásos intézmények (kórházak, szociális- és nevelõotthonok) mûködésének finanszírozása döntõ hányadban kötött felhasználású központi alapokból (OEP kórházfinanszírozása, intézményi szociális normatívák) történik. Tehát akkor lehet sikeresen megkötni az önkormányzatok közötti alkukat, ha az önkormányzatok közös fellépésének eredményeképpen az új, humánusabb és eredményesebb ellátásokhoz való központi hozzájárulás is valamilyen finanszírozási technika segítségével átcsoportosíthatóvá válik. Azaz, még ha nem is teljes összegében a maival megegyezõ mértékben, de valamilyen mértékben a központi mûködtetési források is felhasználhatóvá válnak a reformok során bõvülõ, fejlõdõ szolgáltatási körben.

A feladatok és a források megosztásának rendezése ágazatok között sem megoldott. A közszolgálatok teljes körében felvethetõek azok a “határterületi” problémák, amelyek megoldására a munkálatokat szükséges megkezdeni. Ilyen jellegû kérdések felmerülnek a szociálpolitika és az oktatás, kultúra, foglalkoztatás, egészségügy, lakáspolitika és városfejlesztés határterületén. E határterületi kérdések politikájának rendezésére a mai viszonyok között részben konkrét projektek kapcsán látszik esély, illetve az egyes önkormányzatokon belül, a különféle ágazatokért felelõs bizottságok és hivatali osztályok munkatervének egyeztetésében lehetséges megkezdeni.

1. Átlátható gazdálkodás az adófizetõ polgár pénzével - a szociálpolitikában is

Bár sokkal gyakrabban esik szó szociálpolitikai szakmai közegben a szociális források szûkösségérõl, ezzel egyidejûleg mindenki elismeri azt is, hogy a források elosztásában, az elosztás hatékonyságában is vannak kiaknázható tartalékok. Az elosztás hatékonysága azonban csak akkor mérlegelhetõ racionális keretek között, ha átláthatóvá válik úgy az ellátott feladatok minõsége és mennyisége, mint azok anyagi ráfordításai. Ezen a területen ma általánosak a hiányok, ma még a szociálpolitikai források inkább a problémák elõfordulásának számossága és súlyossága szerint kerülnek felosztásra, s nem az elvégzett munka értéke alapján.

A szociálpolitikai feladatok racionálisabb és hatékonyabb felhasználásához nélkülözhetetlen fejleszteni az ellátások adminisztrációját, úgy az illetékes hivatali szinteken, mint az ellátó intézmények menedzsmentjében. Ma ezeket az adminisztrációs és menedzsmenti hiányokat súlyosabbnak kell tekintenünk minden más szakmai hiányosságnál. Ugyanakkor, minden korábbi szemléletmóddal szemben e kérdéseket szociálpolitikai szakmai kérdésnek kell tekinteni:

• a feladatok részletezett és számon kérhetõ meghatározása,
• a feladatellátás mennyiségi és minõségi mutatóinak, indikátorainak meghatározása,
• az elvárt szakmai és kvalifikációs követelmények meghatározása,
• az elért eredmények értékelhetõ és ellenõrizhetõ szempontjainak kimunkálása,
• a pénzfelhasználás célszerûségének minõsítése,
• az átláthatóságot megteremtõ szakmai és pénzfelhasználási dokumentáció kialakítása,
• az azonos célok érdekében mûködõ különféle szervezetek munkájának és eredményeinek szakmai összehasonlítása,
• a különféle szervezeteken keresztül történõ pénzfelhasználás hasznosságának és hatékonyságának mérlegelése,
• a szektorsemleges versenyfeltételek megteremtése és üzemeltetése, úgy az ellátások mennyisége és minõsége, mint az ellátások ára tekintetében

mind szakmai feladatnak tekinthetõ és tekintendõ.

Ha e feladatok szakmai feladatok, akkor e feladatok a szociálpolitikai munkaszervezetekbe integrálandó, elvégzendõ munkák is, amely munkák és funkciók helye, jelentõsége és elismertsége ma még gyakorlatilag egyáltalán nem biztosított, sem az igazgatás, sem az ellátó intézmények munkaszervezeteiben.

A fenti funkciók betöltése érdekében javasoljuk a fõvárosi önkormányzatok szociális hivatali munkaszervezeteinek átvilágítását, az itt jelzett funkciók és munkakörök integrálását a munkaszervezetekbe. Jeleznénk azonban azt is, hogy ez az igazgatási szervezeti fejlesztés csak más, jelenleg elvégzett, de a fentieknél kisebb jelentõségû feladatkörök megszüntetése, csökkentése, illetve mennyiségi és/vagy minõségi létszámfejlesztés mellett vezethet eredményre.

Ugyancsak javasoljuk azt, hogy induljanak meg egyeztetési munkák az igazgatásban és az intézményekben dolgozó szakemberek között arról, hogy konkrétan hogyan írhatók le az egyes ellátások tartalmai, mi a szolgáltatók konkrét feladata, milyen elszámolási és beszámolási rendben, milyen adatszolgáltatás és dokumentáció alapján ítélhetõ meg az egyes szervezetek munkája. E munkák eredményeképpen javasoljuk azt, hogy az átláthatóságot javító elszámolási, beszámolási és adminisztrációs kötelezettségek kerüljenek megfogalmazásra a közintézmények Szervezeti és Mûködési Szabályzatában, valamint a nem-állami szervezetekkel kötött szerzõdésekben, megállapodásokban.

A feladatok pontosabb analízise, ellátásuk feltételrendszerének pontosítása nélkülözhetetlen feltétele a szakmai fejlesztési programok végrehajthatóságának; a feladatok újszerû kombinálása, csoportosítása hasznosan szolgálhatja az egyes ellátások reformjait, intézményi innovációit.

Mindezen igazgatási és finanszírozási fejlesztés célja az, hogy a közpénzeket kezelõ szociálpolitikai igazgatási szervek egyre inkább olyan “közvásásrló” “közmenedzserek” legyenek, akik képesek egy adott szociálpolitikai célkitûzés racionális megvalósítása érdekében az adott költségvetési források kereteibõl gazdálkodva a legtöbb és legjobb ellátást megvásárolni, finanszírozni.

1. Szektorsemleges és normatív elvû finanszírozás - verseny és együttmûködés a nem-állami és a közintézmények között Budapest szociálpolitikájában

Napjainkra igen színes paletta alakult ki a szociálpolitikai intézmények típusai között, s e palettán sajátos, meghatározó színfoltokat jelentenek a különféle vállalkozási és nonprofit formában tevékenykedõ, egyházi és világi nem-állami szervezetek. E szervezetek térnyerését úgy a politika, mint a széles körû lakossági nyilvánosság egyértelmûen és egyöntetûen pozitívan értékeli, az ilyen irányú fejlõdést gyakorlatilag mindenki kívánatosnak tartja.

A nem-állami szervezetek térnyerése azonban nem eredményezte azoknak a politikáknak a tisztázódását, melyek kijelölnék a nem-állami szervezetek fejlõdési irányait, kívánatos és támogatandó szerepüket. A politikai hozzáállás zavara nem kis részben abból származik, hogy a nem-állami szervezetek szabadsága, annak elismerése könnyen értelmezhetõ úgy is, hogy e szervezetek dolgában nincs is helye politikai beavatkozásnak. Egyetértünk abban, hogy a szervezetek mozgásterének korlátozása nem lehet az önkormányzatok feladata, de abban a kérdésben, hogy milyen konkrét területeken, milyen feltételekkel kívánnak együttmûködni az önkormányzatok a nem-állami szervezetekkel azokon az ellátási területeken, amelyeken az ellátási kötelesség és felelõsség az önkormányzatoké, valamint, hogy milyen megállapodási keretekben kívánják az önkormányzatok bevonni a nem-állami szervezeteket a hatáskörükbe tartozó feladatok ellátásába - megkerülhetetlen az önkormányzati politikák világos, közérthetõ megfogalmazása és e politikák érvényesítési feltételeinek kialakítása. A politikai koncepciók és stratégiák tisztázatlansága legjellemzõbben a finanszírozás, az önkormányzatok által a nem-állami szervezetek mûködéséhez való pénzbeni hozzájárulás elvei és mértékei körül szokott kicsúcsosodni, s ez azzal a tanulsággal is jár, hogy a politikák tisztázódásának a finanszírozási elvek és mértékek rendezõdéséig is el kell vezetniük.

1. A szociálpolitikai közfeladatokból való részvállalás arányában szektorsemleges és normatív elvû finanszírozás

A semlegesség és normativitás a versenyben való részvétel esélyegyenlõségét megvalósítani képes elvek, melyek azt fejezik ki, hogy a verseny fair és korrekt keretek között zajlik. Értelemszerûen ezek az elvek a versenyeztetett területeken érvényesíthetõek, de ott érvényesítendõek is.

A versenyeztetés területeire vonatkozó politikai döntések megkerülhetetlenül szükséges, de nem elégséges feltétele a korrekt verseny lebonyolításának. Ehhez, a “versenypálya” megjelölésén túl, elõre tisztázni szükséges a verseny és az elbírálás feltételeit is. E feltételek meghatározásában eszközöket jelent:

• az ellátandó feladatok konkrét, az elvárt mennyiségben és minõségben való megfogalmazása,
• az ellátás nyújtásához szükséges inputok, biztosítandó kapacitások meghatározása,
• az ellátandó kör, az ellátás illetékességének meghatározása,
• a versenyben való részvétel (illetve: kizárás) szempontjainak rögzítése, ide értve a versenyben résztvevõk szakmai és gazdasági referenciáit is,
• a minõségbiztosítás kritériumai és mechanizmusai, kötelezõ normák és protokollok,
• az átadott közpénzek felhasználásának jogszerûségére és célszerûségére irányuló ellenõrzés, dokumentáció, elszámolás, beszámolás rendjének kikötése,
• a pénzfelhasználás módja, lehetõsége, kötöttségei,
• a kliensek jogainak felügyelete, a szolgáltatást nyújtó és az ellátott közötti szerzõdés ellenõrzési lehetõsége, beleértve a kliens által fizetett hozzájárulás mértékét, és az érte, valamint a közfinanszírozás áráért nyújtott ellenszolgáltatás értékének felügyeletét,
• a kliensek azon jogosultságának ellenõrzése, hogy õ valóban jogosult az ellátás igénybevételére, s ezen keresztül, az ellátó-szolgáltató valóban jogosult a közpénz felhasználására.

E feltételek teljesítése mellett ruházódik fel tartalommal az az egységes tarifarendszer, amely szektorsemlegesen és normatívan finanszírozza a szociális feladatok ellátását.

Különös gondosságot igényel az igazságos és méltányos elosztási hatások biztosítása e szolgáltatási területeken. Csak a piaci fogyasztóvédelmi keretekben korlátozható és korlátozandó az, hogy bárki saját pénzen megvásárolhasson bizonyos szociális szolgáltatásokat, de elkerülendõ az, hogy a szociális ellátások finanszírozási forrásai csak, vagy túlzott arányban az amúgy is piacképes kereslet dotálására fordítódjék. Épp ezért, különösen akkor, ha a verseny olyan területekre is irányul, amelyeken a jogosultságok szociális, vagyoni és jövedelmi kategóriákhoz is kötõdnek, a szolgáltatások mennyiségi és minõségi paramétereinek biztosítása mellett különös gonddal szükséges eljárni a megfelelõ ügyfélkör ellátására vonatkozó elõírások és azok betartatásának eszközeiben.

A semleges és normatív elbírálás feltételeit a pályázati rendszerekben lehet hatékonyan érvényesíteni, de a jelenlegi helyzetben a pályáztatási rendszerek gyakorlatilag nem terjednek ki a mûködtetési költségek finanszírozására. Ez csak annyiban érthetõ, hogy az ellátás üzemeltetésére vonatkozó versenyfeltételek mûködtetése és karbantartása lényegesen bonyolultabb, koncepciózusabb és következetesebb igazgatási munkát kíván, mint a fejlesztési programok tendereztetése. E feltételek ma csak igen hiányosan állnak rendelkezésre.

A nem-állami szervezetek közfinanszírozásának alapvetõ jogi instrumentuma a szerzõdés. Az a szerzõdés, amely képes a kölcsönös érdekeknek megfelelõ kölcsönös garanciarendszert felállítani és intézményesíteni. Ennek a szerzõdéses kultúrának a térnyerése messze túlmutat a nem-állami szervezetek szerepének rendezésén: egy civilizált együttmûködési kultúrát honosít meg a szociálpolitikában.

De e szerzõdéses keret ugyanakkor elborzasztó veszélyt is magában rejt. Szerzõdõ partnerként ugyanis csak a szolgáltató intézmény és a közfinanszírozó hatalmat gyakorló állami szerv jelenik meg. Elvileg a szerzõdés csak az õ érdekeiknek megfelelõ alku és megállapodás végeredményét rögzíti. Olykor ez igen visszatetszõ kimenetekhez vezet: a szolgáltatók a saját elõnyükre fordítják a közpénzt, olykor a közhatalom nevében sajátos politikai és bürokratikus érdekek, rosszabb esetben korrupt magánérdekek jelennek meg.

A szerzõdéses konstrukció önmagában nem nyújt garanciát arra, hogy a megállapodás valódi haszonélvezõje az ellátásban részesülõ ügyfél, az ellátás által enyhítendõ gondokkal küzdõ polgár és maga a széles társadalmi közeg legyen. Õk ugyanis e megállapodásokban nem közvetlenül szerzõdõ felek.

A szerzõdõ felek erkölcsi, politikai felelõssége az, hogy hogyan élnek azzal a bizalommal, amely felruházza õket azzal a lehetõséggel, hogy közpénzek felett egymás közötti megállapodásukban rendelkezzenek. E bizalom megteremtésében és fenntartásában döntõ jelentõségûek azok az eszközök, amelyek a szolgáltató és a közfinanszírozó közötti szerzõdésben is rögzítik a kliensek alapvetõ jogait, a szolgáltatás minõségi garanciáit, valamint a kliensek részvételi lehetõségeit az ellátás tartalmának meghatározásában és kontrolljában. Ez utóbbi területen meghatározó szerepük van a szolgáltató és a kliens közötti szerzõdés tartalmának és a szerzõdéskötés mechanizmusának rögzítésében, illetve az érdekképviseleti és érdekérvényesítési szabályok rögzítésének.

1. 2. Megoldandó szakmai feladatok, programok

2. 2.1. A szociálpolitika intézményeinek és eljárásainak fejlesztése

1. Az egyes ellátási formák konkrét szakmai tartalmainak meghatározása

Úgy a szakmai fejlesztési programok végrehajthatósága, mint a szociálpolitikai forrásokkal való racionális gazdálkodás hatékonyságának és átláthatóságának javítása megköveteli azt, hogy követhetõ legyen az ellátások tartalma, mennyisége és minõsége. Különösen finanszírozási oldalról megkerülhetetlen az, hogy a közpénzek elosztása ne elvi problémákhoz, a problémákkal való foglalkozáshoz kötõdjön, hanem a finanszírozandó, kiadásokkal járó elvégzendõ feladatokhoz. Ehhez megkerülhetetlenül el kell kezdeni annak vizsgálatát, hogy a bejáratott, ma is mûködõ intézmények vajon milyen konkrét tevékenységeket végeznek, milyen konkrét szolgáltatásokat és ellátásokat nyújtanak klienseik számára. E vizsgálatok közelebb vihetnek annak megválaszolásához, hogy vajon milyen mennyiségû és minõségû, milyen konkrét tartalmú feladatokat mennyiben fedeznek a jelenlegi, nem a teljesítményekhez kötõdõ finanszírozási konstrukciók (ellátott személyek után járó normatívák, bázis-alapú intézményfinanszírozás, stb.) . Mindezen, a tevékenységek összetételére és szerkezetére vonatkozó ismeretek hiánya sürgõsen pótlandó

• a bentlakásos ellátást biztosító intézmények körében,
• a hajléktalanok ellátásában,
• a gondozási központok, a szociális étkeztetés, házi gondozás és nappali ellátás körében,
• a családsegítõ központok mûködésében.

Az ezekbõl a vizsgálatokból nyert információk alapján pontosabban és reálisabban lehet megfogalmazni a “hagyományos” intézményekkel szembeni elvárásokat, mûködésük feltételeinek fejlesztésére vonatkozó terveket, reformokat.

A tevékenységekhez és teljesítéshez kötõdõ elszámolás képessége alapvetõ feltétele annak, hogy a már ma is teljesítményelv alapján finanszírozott egészségügyi szolgáltatások és a szociálpolitika határterületeinek finanszírozásában elõbbre lehessen lépni, hogy az elvégzett egészségügyi szolgáltatások elszámolt teljesítése alapján a szociálpolitikai intézmények is szerzõdésképessé váljanak az Országos Egészségbiztosító Pénztár számára.

Az elvégzett teljesítményekkel való elszámolás képessége nem feltétlenül kell, hogy együtt járjon a teljesítményekhez kötõdõ finanszírozással. Az egyes teljesítések utáni “számlázás” és kemény elszámolási rend ugyanis olykor indokolatlanul magas adminisztrációs igényt is magában hordoz. Mindez azonban nem gyengíti annak az igénynek a jogosságát, amely szerint a költségvetési keretekkel, a forrásokkal el kell tudniuk számolni a pénzeket költõ, azokat felhasználó ellátó szervezeteknek.

1. Minõségi sztenderdek, a feladatokhoz kötött protokollok

A minõségi garanciák érvényesítése, a mûködési engedélyek kontrollja általában központi, kormányzati állami intézmények feladata. Azonban a szociálpolitikai ellátások központi szakmai felügyeleti rendszere ma még meglehetõsen kialakulatlan. A fõváros gazdasági és szakmai lehetõségei azonban lehetõvé teszik azt, hogy az országos rendszerek kiépülését idõben megelõzve, akár példaértékûen is érvényesít minõségi kritériumokat a szociális ellátásokban. Mindez nemcsak idõbeli kihívást jelent, hiszen hosszabb távon is lehet arra számítani, hogy az ország elmaradottabb térségeiben is érvényesíthetõ minimumok tartalma nem lesz kielégítõ a fõváros lakosai számára, s ezért a minõségi garanciák meghatározásában és karbantartásában hosszabb távon is számolni kell sajátos fõvárosi szociálpolitikai feladatokkal.

A minõségi garanciák, protokollok csak a konkrétan megfogalmazott tevékenységekhez, feladatokhoz köthetõek. Tehát a feladatok megfogalmazásánál és tételes számbavételénél messze nem elégséges arra törekedni, hogy e feladatok elszámolási tételként, rovatként gazdálkodási technikaként érvényesüljenek, hanem e feladatokhoz minõségi kritériumok is kapcsolandóak. Ilyen kritériumok lehetnek bizonyos “input” kritériumok, mint pl.:

• az adott feladat ellátásához szükséges képzettségi, kvalifikációs kritériumok,
• az adott feladat ellátásához kapcsolódó követelmények az ellátást végzõ stáb létszámára, összetételére vonatkozóan,
• az elhelyezésre, a fizikai, építészeti feltételekre vonatkozó elvárások,
• bizonyos eszközökkel, technikai háttérrel való rendelkezés,
• az ellátó intézmény szervezeti feltételeire, gazdálkodására vonatkozó normák meghatározása.

E minõségi normák ellenõrizhetõsége sokkal könnyebb, mint a kimenetekre, az elvégzett feladatok eredményére vonatkozó elõírások betartatása, de az igazgatási technikai nehézségek ellenére sem mindig megkerülhetõ az, hogy az ellátás lényegét érintõ kimeneti (“output”) kritériumok is meghatározásra kerüljenek. Ilyen kritériumok lehetnek:

• a mûködés fizikai paramétereinek meghatározása - mint pl. nyitvatartási idõ, ezen belül az ügyfélfogadási idõ, ügyeleti rendszer, stb.
• az ellátandó létszám és az elvégzendõ feladatok mennyiségi minimumainak meghatározása,
• az ellátás idõtartamának maximalizálása, forgási sebességre és fluktuációra irányuló elvárások - az elvárt eredmények, kibocsátás szempontjainak rögzítésével,
• az egyes feladatok ellátása során a teljesítendõ munkafázisok, munka közbeni ellenõrzések elõírásai, stb.

A feladatokhoz kapcsolódó minõségi garanciák és protokollok, elvi és tényleges tarifák fontos kiindulási alapot szolgálhatnak az innovációkkal kapcsolatos szakmai politikák alakításában. Törekedni szükséges arra, hogy a feladatok újszerû megvalósítása, újszerû csoportosítása ne eredményezze sem a feladatellátás korábbi minõségének romlását, sem azt, hogy az egyes feladatokhoz rendelt tarifák kevesebb vagy rosszabb minõségû ellátás finanszírozását tegyék lehetõvé az új konstrukciókban. (Az elv érvényesítése azzal a különös nehézséggel jár, hogy egy bármilyen új ellátási forma beüzemelési és “beruházási” periódusa mindig is többletköltségekkel jár, csak a kiépülés után várható és tervezhetõ mûködési költségek adhatnak támpontot az innovációk hatékonyságának megítéléséhez.)

1. Súlypontáthelyezések a hagyományos szociálpolitikai ellátások között

A fõváros szociálpolitikai ellátási szerkezete, intézményeinek összetétele már ma sem felel meg a lakossági szükségleteknek. Bár a legjelentõsebb hiányosságok az elmúlt években növekvõ szegénység és marginalizálódás megfelelõ kezelésében mutatkozik, a hagyományosnak tekinthetõ szociális problémák területén is jelentõs szerkezeti módosulásokra van szükség, és várhatóan az ez irányú igények csak fokozódni fognak.

Az egyik súlyos probléma a város elöregedésébõl fakad, s e tendencián belül kiemelendõ jelentõségû az igen öreg - s ezért igen védtelen - lakosok arányának növekedése. A demográfiai trend mellett a szociális ellátások iránti igények növekedését eredményezi az egészségügyi szerkezetátalakítás, a krónikus kórházi ellátási kapacitások csökkenése is. A növekvõ igényeknek való megfelelés megköveteli a kapacitások bõvítését, úgy az otthoni, házi gondozás, mint a bentlakásos ellátás területén is. Nem remélhetõ azonban olyan mennyiségû kapacitásbõvülés, amely a jelenlegi mûködés mellett is a megoldás reményével kecsegtetne. Minõségi változásokra is szükség van, s e változásokat leginkább a már mûködõ intézmények közötti kooperáció erõsítésétõl, az igényekhez rugalmasabban igazodó szolgáltatási differenciálódástól remélhetünk. Kiemelt jelentõségû feladatok e területen:

• az egészségügyi alapellátás, a háziorvosi rendszer és az idõsek szociális ellátását biztosító intézmények közötti információcsere, kooperáció és koordináció erõsítése,
• a felfejlõdõ házi ápolás és a szociális gondozás összehangolása, a kliensek igényeihez igazodó komplex ápolási-gondozási formák fejlesztése,
• az ápolási-gondozási feladatokat kiegészítõ egyéb szolgáltatási formák fejlesztése, így a különbözõ fizikoterápiás, gyógytorna, mentális szolgáltatások erõsítése, az informális és önkéntes (szakmai felkészültséget nem, de odafigyelést, türelmet és megértést meglehetõsen megkövetelõ) segítségnyújtások támogatása, ha szükséges: szervezése és koordinálása,
• a bentlakásos intézmények nyitása, szolgáltatásaik eseti, napközbeni utolérhetõségének kiterjesztése, kapacitásaik bekapcsolása a területi ellátásba, az ellátási integráció erõsítése,
• a bentlakásos intézményi struktúra differenciálása, a kliensek állapotának változását rugalmasan követõ szolgáltatási feladatok biztosítása - bekapcsolva a kiépülõben levõ ápolási otthonok kapacitásait, sajátos lehetõségeit is.

A fõváros meglehetõsen szegény ellátási kapacitásokat örökölt a fogyatékosok ellátása területén. A hiányérzetet csak fokozza az, hogy az örökölt kapacitások túlnyomó többsége bentlakásos intézmény, de azok is kivétel nélkül vidéken találhatóak. Bár a fogyatékkal élõ lakosság létszámában nincsen jelentõs növekedés, itt is várható azonban az, hogy a központi ellátások beszûkülésével (pl. rokkantnyugdíj) nõni fog az ellátandó lakosság létszáma. De ennél is égetõbb gond az, hogy mára fenntarthatatlanná vált az a korábbi szemlélet, amely a fogyatékos embereket “zárt” intézménybe, lehetõleg vidéki intézménybe akarta eltüntetni a város nyilvánossága elõl. Ezen a területen sem várható jelentõs arányú kapacitásbõvítés, s ez csak az integrációs törekvéseket megerõsítve a kevésbé tõke- és beruházásigényes otthoni, közösségi ellátások fejlesztési igényeit erõsíti. A fogyatékosok ellátásában jelentõs erõforrást jelenthet az, hogy az idõsellátásban mûködtetett házi gondozási és nappali ellátási formák viszonylag könnyen kiterjeszthetõek és adaptálhatóak a fogyatékosok ellátására is - amennyiben a rehabilitációs elvek érvényre jutását is biztosítani tudják. Ezeknek az ellátási formáknak a kiszélesítése jelentõs segítséget biztosíthatna a mozgáskorlátozottak, vakok és siketek számára.

Nehezebben megoldható, de megoldandó feladat az értelmi fogyatékosok területi ellátása. Ezen a téren igen jelentõsek a minõségi hiányok, az iskoláskor utáni ellátás intézményrendszere - az igények tükrében - meglehetõsen kiépületlennek tekinthetõ.

Számos hasonlóságot mutat a fenti problémákkal a krónikus pszichiátriai betegek és a szenvedélybetegek helyzete. Esetükben a közösségi, családi környezetben nyújtott szolgáltatások kiépítése mind szakmai, mind gazdasági megfontolásokból fakadóan, ugyancsak megkerülhetetlennek látszik.

1. Az ágazatközi együttmûködés erõsítése

Úgy a szociálpolitikai szakemberek, mint az intézmények körében elismerendõ szociálpolitikai érték mindaz, amit a szociális viszonyok javítása érdekében tesz a tágan értelmezett közszolgálati szektor, és különösen annak humánszolgáltató ágazatai. Ez az elismerés nemcsak annak a szociális értékeknek való elkötelezettségnek szól, amely ma is jellemzi a hivatalnokok, pedagógusok, egészségügyi dolgozók, kulturális szakemberek túlnyomó többségének mai mûködését, hanem annak a beismerését is jelenti, hogy a szociális problémák kezelésében a szociálpolitikai ágazat önmaga - nem lehet elég erõs. Az együttmûködés iránti szociálpolitikai ágazati érdek ma erõsebb, mint eddig bármikor volt: nem csupán a szociális problémák mértékének és mélységének romló tendenciái miatt, hanem olyan szakmai elvek térnyerése és elismertté válása miatt, mint amilyen pl. a prevenciós és rehabilitációs szemlélet. Az akut szociális problémák megelõzésére akkor van esély, ha mindazok az intézmények, amelyekben az emberek megfordulnak érzékenyek a szociális veszélyekre, ha rendelkeznek eszközökkel a még kisebb bajok elhárítására; és a szociális válságokból való kilábalásra, rehabilitációra is csak akkor van esély, ha a közszolgálati intézmények normális mûködési rendjükbe képesek is befogadni a bajba jutott embereket, és ez szándékukban is áll.

Az együttmûködés igénye azonban nem kizárólagosan szociálpolitikai érdek. A kompetencia-viszonyok tisztázása és az együttmûködési keretek tisztázása már ma is sürgõsen megoldandó feladat az egészségügyi és a gyermekvédelmi reform végrehajthatósága szempontjából, már ma is érzékelhetõ, határozott törekvés - az intézményrendszerében az önkormányzati hatáskörön kívül, központi kormányzati szervek által végrehajtott - foglalkoztatáspolitika részérõl, és várható az együttmûködés erõsítése iránti igény az oktatás és kultúra ágazata felõl is.

Az ágazatközi együttmûködés dolgában rossz tapasztalatokat is szerzett a szociálpolitikai ágazat: megtörtént már, hogy a szociális problémák csak hivatkozási alapot adtak más ágazatok számára a szociálpolitikai forrásokból való hozzáférésre, megtörtént már, hogy az együttmûködés álcája csak a problémás kliensektõl való megszabadulási lehetõséget jelentette más ágazatok részérõl. Mindez nem adhat okot sem a gyanakvásra, sem a bizalmatlanságra. Ma az ágazatközi együttmûködés erõsítésébõl valóban kölcsönös elõnyöket remélnek és remélhetnek az ágazatok. Nem is az együttmûködési szándékok, az egymás problémái iránti megértés és együttérzés hiányaiból származnak a létezõ gondok. Hanem az együttmûködés intézményi és technikai ügyetlenségeibõl, alkalmatlanságaiból.

Az együttmûködési keretek racionális és kölcsönösen átlátható formáinak kialakítása döntõen szakmai feladat, noha a keretek kialakításának az adminisztratív és finanszírozási felelõsségmegosztás megfelelõ formáira is vonatkozniuk kell.

Az ágazatközi feladatmegosztás racionalizálásához is megkerülhetetlen feltétel az egyes intézmények által végzett feladatkörök részletezett és tételes számbavétele, s ennek át kell nyúlnia más ágazatokba is. Ez teremthet alapot ahhoz, hogy az egyes feladatokról eldönthetõ legyen ágazati hovatartozásuk - függetlenül attól, hogy a feladatokat végzõ intézmény mely ágazathoz tartozik adminisztratív betagozódása szerint.

Ha az együttmûködés tárgya a konkrét feladat, akkor ebben elismerhetõ az, hogy pl. az ápolást végzõ egészségügyi szolgáltató szociális gondozási feladatot is ellát, míg a szociális gondozó is képes lehet ápolási feladatokat is megoldani. Ha ezt nem lehet elismertetni, akkor aggályos az, hogy az ágazati szolgáltatók nem fogják elvégezni más ágazathoz tartozó feladatokat; hogy tevékenységüket nem a kliensek igényei, hanem elidegenedett ágazati-szakmai határvonalak fogják meghatározni; hogy fölöslegesen, indokolatlanul és drágán más szolgáltatóknak is jelen kell lenniük; hogy ennek eredményeképpen a problémák és a felelõsségek áthárítása fontosabb feladattá válik, mint a kliens szükségleteinek kielégítése.

A más ágazatok által elvégzett szakmai feladatok, tartalmak elismerése nem kell, hogy föltétlen közös adminisztrációs és finanszírozási felelõsséget eredményezzen az ágazatok között. De részben lehetõvé teszi egy rugalmas és differenciált ellátási szerkezet kialakítását; arra ösztönzi a szolgáltatókat, hogy lássák el ügyfeleiket; ugyanakkor módot és alkalmat teremt arra, hogy indokolt esetben a finanszírozási és adminisztratív feltételek módosításában is reagálni lehessen az ellátások tartalmi módosulásaira.

E célok elérése érdekében haladéktalanul meg kell kezdeni a szociálpolitikai intézmények keretein belül végzett, de elvileg más ágazatokhoz tartozó feladatok mennyiségi és minõségi mutatóinak számbavételét, s ezzel párhuzamosan, a más ágazatokhoz tartozó intézmények részvállalásának felmérését a szociálpolitikai feladatokból. E feladatstruktúra mentén, akár költségvetési elemzések, akár megalapozott és rekonstruálható becslések alapján célszerû felmérni az ágazatközi átfedések árát, finanszírozási konzekvenciáit is.

A közszolgálatokért felelõs állami végrehajtó szervek körében, mindenek elõtt az önkormányzati ügyosztályok és irodák között meg kell kezdeni azoknak a szempontrendszereknek és követési-ellenõrzési eljárásoknak a kidolgozását, amelyek kölcsönösen elfogadható ismereteket és támpontokat nyújtanak az ágazatközi együttmûködés gyakorlatias és tényszerû felmérésére, az együttmûködés keretein belül képviselendõ szempontok közös érvényesítésére.

Mind a tervezés, mind a követés területén, legalább az egyes önkormányzatokon belül, de még inkább az érintett állami szervek szélesebb körének bevonásával szükséges megkezdeni az ágazatközi egyeztetés fórumainak, kereteinek és tartalmainak kialakítását. Az egyeztetési folyamat részeként tárgyalandó és rendezendõ az esetlegesen szükséges ágazati keresztfinanszírozás mértéke és mikéntje, valamint az egyeztetések folyományaként tisztázandó a forrásátcsoportosítás végrehajthatóságát támogató egyeztetett fellépés tartalma és formája. Ez mindenek elõtt az egészségügy, a gyermekvédelem és a szociálpolitika ágazatközi viszonyában látszik sürgõsen megoldandónak.

1. A kliensek és az ellátó szervezetek közötti szerzõdések

A szerzõdéses viszonyok térnyerése a szociálpolitikában szimbolikus tartalommal bír: a paternalisztikusan gyámkodó és gondoskodó állami hatalom gyakorlatával szemben az állam és a polgár közötti européer, civilizált viszonyok megteremtésének programja fejezõdik ki e törekvésben. A szerzõdésesség kultúrája egymás elismerésének, egymás méltóságának tiszteletben tartásának a kultúrája. Ennyiben: a klienssel kötött megállapodás, szerzõdés olyan alapvetõ eszköz, amely sok más elõny mellett képes intézményesíteni az alapvetõ emberi és polgári jogok érvényesülését a szociálpolitikában is.

A szerzõdésesség kultúrája ugyanakkor a visszafogottság, a disztingváltság kultúrája is. A szerzõdésben rögzített megállapodás soha és semmiben nem képes végérvényes és tökéletes megoldásokat rögzíteni, hanem csak azt, hogy az érintettek hozzájárulása valamilyen a kölcsönös érdekeknek megfelelõ eredményre vezet, az együttmûködés és megállapodás révén a megoldandó kérdésekben egy lépéssel elõbbre lehet jutni. Mindez a mértékletesség ma kevéssé jellemzi a szociálpolitikát: a szolgáltatók szeretnék elhinni és elhitetni magukról, hogy õk meg tudják oldani a problémákat; a politikusok szeretik elvárni a problémák megoldását; és a kliensek is gyakran túlzó reményekkel várják problémáik rendezését. Ezzel szemben a szociális ellátásoktól is csak annyi várható, hogy az ellátók adottságaihoz igazodva valamilyen feladatot elvégeznek, s hogy a kliensek konkrétan rögzített hozzájárulásával (amely egyaránt lehet tevõleges aktív hozzájárulás, részvállalás, mint ahogy lehet bizonyos keretek, szabályok elfogadására vonatkozó kötelességvállalás) hozzájárulnak a gondok megoldásához.

A kliensekkel kötött szerzõdésekbõl kiaknázható racionális és erkölcsi értékek eléréséhez számos feltételt szükséges biztosítani.

Mindenek elõtt szükséges tisztázni az ellátó tárgyalási pozícióit, azt, hogy milyen konkrét feladat megoldását tudja magára vállalni. Ehhez - több más cél eléréséhez hasonlóan - elengedhetetlen az ellátások konkrét tartalmainak, mennyiségi és minõségi kritériumainak meghatározása. A konkrétan megnevezett feladat idõtartamát, valamint a végzett tevékenység mennyiségben és minõségben rögzített tartalmát minden körülmény mellett tartalmaznia kell a klienssel kötött szerzõdésnek.

Nem magától értetõdõ, de igazgatási kompetenciával rendezendõ, hogy ki, mikor, milyen mozgástérben köthet megállapodást a klienssel. Ha nincs mód és tér az alkura és a megállapodásra, akkor a szerzõdés valójában a diktátum álcázása és a kiszolgáltatottság intézményesülése. Ha nem tisztázott a kompetencia, akkor nincs számon kérhetõ felelõsség sem az ellátó oldaláról.

Sajátos helyzetet eredményez az, hogy a szociális ellátó és a kliens nem egyenrangú felek a megállapodáskor: a kliens jellemzõen kiszolgáltatott, nem tudja nélkülözni a segítséget, hiszen öreg, beteg, gyerek, szegény, stb. Ezért nem elégséges a szerzõdéskötés megkötésének elõírása, hanem szükséges az az igazgatási kontroll, amely legalábbis keret-jelleggel az ellátót is kötelezi arra, hogy a szerzõdés, az ellátó részérõl tett vállalás és a klienstõl várt hozzájárulás feleljen meg bizonyos formai és tartalmi elvárásoknak. Épp a kliensek védelme (s ebbe a körbe beleértendõ a piaci mértékû hozzájárulással finanszírozott ellátások piacias fogyasztóvédelme is) megköveteli azt is, hogy e szerzõdések utólag is ellenõrizhetõek legyenek, sõt, legyen eszköz kirívó méltánytalanság esetén a szerzõdés módosításának kezdeményezésére is.

E kérdéshez kapcsolódóan a szerzõdésnek ki kell térnie a kliensi panaszok és érdeksérelmek elbírálásának mikéntjére, az egyéni és kollektív érdekérvényesítés és érdekképviselet fórumainak és mechanizmusainak rögzítésére, a szerzõdéssel kapcsolatosan felmerülõ viták és konfliktusok rendezhetõségének mikéntjére is.

Különösen a szolgáltatások tartalmának gyorsan változó reform-korszakában nem remélhetõ az, hogy a kliensekkel való szerzõdéskötés formai, tartalmi és eljárási szabályait hosszú távra szólóan rögzíteni lehetne. De akár tág keretekkel, akár ideiglenes hatályra szólóan, a szerzõdés felülvizsgálati kötelmének rögzítése mellett is - azonnal szükséges megkezdeni a szerzõdéses keretek kialakítását. E nélkül a fõváros szociálpolitikája menthetetlenül lemarad a város más területeinek modernizálódási, civilizálódási ütemétõl.

1. Elõrelépés a versenyeztetés kereteinek és feltételeinek meghatározásában, a pályázati rendszerek és fejlesztési programok területén

A jóléti ellátó szektor pluralizálódása a verseny kiteljesedését jelenti a szociálpolitikában is. Eldöntendõ politikai és szakmai kérdés azonban az, hogy mely konkrét területeken kívánatos a versenyeztetés.

Maga a versenyeztetés ugyanis nem csodaszer, csak bizonyos feltételek teljesülése mellett vezet eredményre, és akkor is csak súlyos árak megfizetése árán lehet kiteljesíteni mindazokat az elõnyöket, amelyeket a versenyeztetéshez szokás kapcsolni:

• a szolgáltatások minõségének és hatékonyságának a javulását,
• a szociális források elosztásának átláthatóságát, ellenõrizhetõségét,
• a kliensek választási lehetõségeinek bõvülését,
• a szolgáltatási keretek rugalmasságának, reakcióképességének a javulását,
• a kliensek igényeihez való igazodás ösztönzését,
• a szociális források szolgáltatásban, ellátásban mért ellenértékeinek optimalizálását.

A versenyeztetett struktúrák ugyanakkor rontják a jóléti ellátások más értékeit:

• általában növelik az ellátások társadalmi összköltségét, hiszen a vesztesek “haszontalan” fennmaradása is költségekkel jár,
• megnövelik a szolgáltatásokhoz való hozzáférés, a szolgáltató és a kliens egymásra találásának idejét és költségeit,
• növelik az adminisztráció költségeit, hiszen a versenyeztetés, a verseny elbírálása, a szerzõdéskötés, a beszámoltatás és elszámoltatás magas kvalifikációs igényû többletmunkával jár,
• rontják az ellátások hatásosságát, általában növelik a “kimaradók” létszámát, hiszen a versenyeztetett szereplõk egyike sem kötelezhetõ a szélsõségesen nehéz helyzetû, és ezért költségesebben ellátható kliensek ellátásba vételére,
• rontják az elosztás igazságosságát: a jobban informált és jobb alkupozícióban levõ (magasabb iskolázottságú és presztízsû, jobb anyagi helyzetû) kliensek könnyebben, a rosszabb pozíciókból szükségleteik kielégítését keresõ ügyfelek nehezebben jutnak hozzá a megfelelõ ellátáshoz.

Ugyancsak a versenyeztetés speciális elõfeltétele az, hogy kellõ számú versenyzõnek kell indulnia a versenyben, e nélkül az elvileg legtisztább pályázati és versenyfeltételek is súlyos visszaéléseket eredményezhetnek.

Tehát, alapos mérlegelésnek és helyzetfelmérésnek kell megelõznie azt a döntést, hogy mely területeken kecsegtet összességében elõnyökhöz a versenyeztetés a nem-versenyeztetett konstrukciókkal szemben. E viták vélelmezhetõen súlyos politikai konfliktusok során vezethetnek konszenzusra. E konfliktusok jelentõs hányada nem a politikai testületeken belül, hanem a testületek és az igazgatási és közszolgálati intézmények bürokráciája között várható. Bár a versenyeztetés feltételeinek megteremtését kimondó politikai döntések esetén számolni kell azzal, hogy a jelenleg monopolhelyzetet élvezõ közintézmények, és a közintézmények bürokratikus irányításában rutint szerzett apparátusok ellenállást fognak tanúsítani, hiszen nem felkészültek a versenyhelyzetben betöltendõ szerepeikre, feltételezhetõ érveik két szempontból mégiscsak igen alaposan mérlegelendõek:

• a verseny lebonyolítására és a versenyben való részvételre való képesség megteremtése csak körültekintõen és gondosan tervezett fejlesztés végrehajtásával állítható elõ,
• a versenynek az a tulajdonsága, hogy nemcsak nyertesei, hanem vesztesei is vannak, sõt, olykor a vesztesek száma lényegesen nagyobb, mint a nyerteseké - könnyen veszélyeztetheti az ellátások jelenlegi szintû mûködõképességének fenntarthatóságát is.

A verseny kiiktatása nemcsak állami, önkormányzati intézmények monopóliumának fenntartását eredményezheti, de ugyanígy kitüntetett pozíciót eredményezhet nem-állami szervezeteknek is bizonyos területeken. Ilyen nem versenyeztetett, a nem-állami szektor kiemelt prioritását képviselõ együttmûködési terület lehet:

• bizonyos érdekképviseleti, véleményezési és értékelési kérdésekben való együttmûködés,
• közvetítési, a hatásosságot javító, az ellátatlan csoportokat az ellátásokhoz segítõ moderálási, facilitálási feladatok,
• bizonyos erõs identitású, speciális problémák megoldását célzó ellátások köre (etnikai problémák; drogosok, homoszexuálisok szociális ellátása; vallási-felekezeti csoportok önsegítõ szolgáltatásai, stb.),
• olyan eredeti modellkísérletek, szakmai innovációk megvalósítása, amelyek részben annyira újak, hogy nem volna elég versenyzõ, részben nem viselnék el a közintézmények létezõ bürokratikus szabályozását, s az együttmûködés kereteit csak szerzõdéses, “kiszerzõdéses” konstrukcióban lehet megteremteni;
• közintézmények privatizálási projektjei, amelyek során a korábban ellátott ügyfélkör számára folyamatosan biztosítandó a korábban is nyújtott szolgáltatás, ellátás.

Mindezek olyan szociálpolitikai feladatokat jelentenek, amelyek megvalósíthatósága legjellemzõbben nem-állami szervezetek, nem versenyeztetett konstrukcióban való megbízásán keresztül oldható meg.

1. Az elosztási hatások javítása, hatékonyabb és hatásosabb esetmenedzselés, a kimaradók arányának csökkentése

A jóléti rendszer pluralizálódása elõnyöket ígér az ellátási szektor differenciáltabbá válásában; abban, hogy a sokféle forma között a kliensek igényeihez jobban, rugalmasabban igazodó megoldások is megjelenhetnek a szociálpolitika színpadán. De a rendszer bonyolultabbá és differenciáltabbá válása nehézségekkel is jár. Nehézkesebbé válik a kliensek számára az, hogy eligazodjanak e változatos és dinamikusan átalakuló rendszerben, s különösen nehézzé válik az eligazodás a kulturális hátrányokkal, alacsony iskolázottsággal és információhiánnyal rendelkezõ társadalmi csoportok tagjai számára.

Ezzel egyidejûleg, az ellátási szerkezet bonyolultabbá válása szakma-politikai nehézségekkel is jár. Egy komplikált és bonyolult rendszerben ugyanis nehézkesebb érvényesíteni az igazságos és méltányos szociális elosztásra irányuló szociálpolitikai szakmai szándékokat és törekvéseket, vagyis azt, hogy az ellátásokból azok részesedjenek, akiket az adottellátás szándéka szerint el akar érni, és akik helyzetén az adott ellátás érdemben jobbítani tud.

A kliensek közötti kontraszelekció, az igazságosság elvének sérülési veszélye különösen nagy akkor, ha az intézmények gazdálkodása bizonytalan, ha az intézmények finanszírozási körülményei erõs ösztönzõ hatást eredményeznek abban az irányban, hogy a magas térítési díjat fizetni képes klienseket keressék, míg a fizetésképtelen és/vagy magas költségen ellátható kliensek ellátását kerülni igyekezzenek.

Az igazságosabb és hatásosabb elosztás megteremtésében két irányban célszerû megkezdeni a munkákat.

Az egyik út, amelyen kívánatos lenne elindulni, az a fenti politikai célkitûzést rögzítõ együttmûködés meghirdetése lenne az igazgatás és az ezen a területen potenciállal bíró civil szervezetek között. Az együttmûködés kinyilvánított célja az lenne, hogy a spontán társadalmi mechanizmusok alapján az ellátásokhoz el nem jutó, de azokra jogosult egyének és csoportok jelentõsebb arányban kerüljenek be a szociálpolitika látóterébe. E cél érdekében részben társadalmi erõforrásokat célszerû mozgósítani e kimaradó csoportok és az igazgatás közötti kölcsönös tájékoztatásra, valamint - mivel a puszta információszolgáltatás általában nem elégséges - az egymás közötti közvetítésre.

Két különbözõ típusú civil szervezõdés bekapcsolása látszik eredménnyel kecsegtetõnek ezen a területen.

Az egyik lehetséges szervezeti típus a már ma is létezõ érdekképviseleti szervezetek és egyesületek ilyen irányú tevékenységének bátorítása és elismerése lehetne. Bár e közvetítõ munkák elismerése és támogatása az általános politikai érdekképviselet kereteitõl megkülönböztetendõ, az e területen való konstruktív együttmûködés nagyban hozzájárulhatna az érdekképviselet területén való elõrelépéshez is.

A másik lehetséges együttmûködõ civil szervezõdési forma ma még kevéssé létezik, de megteremtése igen pozitív elõrelépés lenne. Az ilyen szervezetekben olyan tekintélyes, az igazgatás és a kirekesztett célcsoport számára egyaránt elfogadott és megbecsült emberek vennének részt, akik moderálhatnák, elõsegíthetnék a felek közötti találkozást, sõt, konfliktusok esetén, mintegy békebíróként, a felek számára elfogadható megállapodásokra tehetnének javaslatot.

Jelen dokumentum minden más javaslatával szemben, ezúttal a dokumentumot olvasó politikus képviselõk, hivatalnokok és szakemberek számára, mint magánszemélyek számára fogalmazzuk meg javaslatunkat: amennyiben idejük és lehetõségük engedi, úgy olyan illetékességi és szakmai területeken, amelyek nem fedik hivatalos tevékenységük területeit, amelyeken személyes és hivatali érdekeiktõl függetlenül vállalhatják e közvetítõi és konfliktuskezelõi feladatokat - tegyenek lépéseket a kirekesztett csoportok és a szociálpolitika érintkezésének jobbítására. Személyes példamutatásuk követésére jó eséllyel és nagy hasznossággal számíthatnak “fiatalabb”, még tevékeny nyugdíjasok, különösen nyugdíjas jogászok-ügyvédek, tanárok, orvosok, mûvészek és tudósok és más, a humanitárius és szociális értékeket elismerõ, a felek számára egyaránt tekintéllyel bíró értelmiségiek részérõl.

A civil szervezetek információs és közvetítõ szerepének kibontakoztatható értékeit nehéz lenne alulértékelni - a szociális ellátások utolérhetõségének igazságosabbá és méltányosabbá tétele szempontjából. De ez nem ad választ arra, hogy miképp lehet segíteni a kliensek racionális elirányítását a különféle ellátó szervezetek körében, illetve, hogy hogyan lehet biztosítani azt, hogy a létezõ és mindig szûkös ellátási kapacitásokat azok használják, akiknek arra a leginkább szükségük van. E feladatok megoldásában kitüntetett szerep vár a Családsegítõ Központokra.

Ahogy szinesebbé, differenciáltabbá és gazdagabbá válik a szociális szolgáltatások kínálata, úgy a Családsegítõ Központok funkciója egyre hasonlatosabbá válik ahhoz a szerepkörhöz, amelyet az egészségügyi reformok a háziorvosi rendszernek szánnak:

• ez a “találkozási pont” a szociálpolitika és a kliens között, ez az az intézmény, amely bármilyen szociális probléma elõfordulása esetén felvilágosítást és tanácsot ad, amely informál az utolérhetõ segítségrõl, az utolérés feltételeirõl, kritériumairól és az igénybevétellel vállalandó kötelességekrõl;
• az intézmény naprakész információkkal rendelkezik az ellátási lehetõségekrõl, azok tartalmáról, kihasználtságáról, utolérhetõségük feltételeirõl;
• az intézmény rendelkezik mindazokkal a képességekkel és adottságokkal, melyek alapján megismerheti és feltárhatja az igénylõ egyéni és családi körülményeit, feltételeit, egyéni ambícióit, törekvéseit, erkölcsi és kulturális indíttatásait és korlátait - s ezen egyedi körülményekhez igazítva tehet javaslatot a kliens számára a vele való együttmûködés mikéntjére és a szociális segítségnyújtás tartalmára;
• mindezen eszközökkel optimalizálja a kliensek igényeinek, a szociálpolitikai igazságos elosztás politikai elvárásainak és a szolgáltató intézmények kapacitáskihasználásának találkozását.

Az a CSSK, amely ma létezik a fõvárosban, a jelenlegi állapotában csupán ígéretes alap ahhoz, hogy e fenti elvárásoknak meg is feleljen. Hogy képes is legyen kielégíteni az ilyen igényeket, részben az intézménnyel kapcsolatos szemléletváltásra, részben szervezeti fejlesztésekre van szükség, mind mennyiségi, mind minõségi értelemben. A feltételek megteremtése érdekében:

• szükséges folyamatossá és naprakésszé tenni az informatikai rendszereket az igazgatás és a CSSK-k között, kölcsönös és folytonos visszajelzési lehetõséget teremteni úgy a rendelkezésre álló keretek (segélyfelhasználás, közintézményi és szerzõdéses konstrukciókban biztosított kapacitások, stb.), mint azok kihasználtsága tárgyában;
• pontosítani szükséges a CSSK-k feladatkörét, tevékenységi szerkezetét, s ehhez illesztve a rájuk vonatkozó elszámolási és beszámolási rendet;
• viszont az átlátható és igazodható elszámolási rend keretében erõsítendõ a CSSK-k felelõssége és kompetenciája, beleértve azt a gazdálkodási kompetenciát is, amely abból származik, hogy a CSSK-k által irányított kliensek befolyásolhatják az ellátó intézmények finanszírozási lehetõségeit, kihasználtsági mutatóikat;
• a piacon is szolgáltató intézmények igazságos önkormányzati finanszírozásában egy kihasználható lehetõség az, ha az önkormányzati-állami források csak azok után a kliensek után hívhatóak le, akiknek az adott ellátásra vonatkozó jogos igényét a CSSK visszaigazolja - s ennyiben a kliensek “esetmenedzselése” nem csupán azt szolgálja, hogy a kliens megkapja a számára nyújtandó segítséget, hanem azt is, hogy a szociálpolitikai intézmény azt a klienst “kapja meg”, akinek ellátására vállalkozott;
• mindezek a kompetenciák indirekt minõségi kontrollt is jelentenek (hiszen választási lehetõség esetén a jobbakhoz fogják irányítani a klienseket). E minõséget is követni képes mûködésrendjük keretében a CSSK-k folyamatos értékelést adnak és javaslatokat tesznek az önkormányzatok által befolyásolt szociális ellátási szerkezet alakítására is;
• úgy a kliensek, mint a CSSK-n kívüli intézmények kérdésében a CSSK és az igazgatás közötti érintkezés szabályai és eszközei rendszeresebbé teendõek, de elveiben is tisztázandóak. Az igazgatás részérõl elismerendõ a CSSK-k és a szociális munkások elsõdleges elkötelezõdése a klienseik segítésére, s ennek alapján az, hogy a kliensekkel szemben való hatósági fellépés és állami erõszak alkalmazását a CSSK-któl nem várhatják. A CSSK-k részérõl elismerendõ az, hogy munkájukkal elszámolásra kötelezettek a fenntartó önkormányzat felé, valamint az, hogy a törvényi kereteken belül az általuk birtokolt információkat javaslat, szakértõi vélemény, vagy más hivatalos formában meg kell osztaniuk a szociális igazgatás megfelelõ szerveivel.
• A fenti elvek mentén újragondolandó a CSSK-k mûködésére vonatkozó hivatali szabályozás, a CSSK-k adminisztratív követelményei, személyi és dologi feltételei és finanszírozásuk elvei. Szintén végiggondolandó a jelenlegi CSSK-k által üzemeltetett egyéb szolgáltatások sorsa, intézményi leválasztásuk vagy integrációjuk lehetõségei és következményei.

1. 2.2. A szegénység, marginalizálódás és kirekesztettség enyhítése

A fõváros szociálpolitikájának alakítása lényegesen összetettebb és komplexebb feladat, mint a szegénység, a marginalizálódottság és kirekesztettség enyhítése - noha a szakmán kívüliek sokszor próbálják meg leegyszerûsíteni csupán erre a szociálpolitikai feladatokat. Mégis, több szempontból is kiemelt jelentõséggel bír az e kérdésekkel való foglalkozás az elkövetkezõ évek fõvárosi szociálpolitikájában.

• Az állami szociálpolitikai feladatokat érintõ hatáskörök megosztása a fenti problémák döntõ súlyát az önkormányzatok hatáskörébe utalja.
• Az elmúlt évek elszegényedési és marginalizálódási tendenciái a város egészének fejlõdését akadályozó tényezõvé váltak, e bajok “fertõznek”, megoldatlanságuk a város egésze számára nyomasztóvá váltak.
• A fenti problémák kezelésére irányuló politikák tisztázatlanok, a technikák kialakulatlanok, az intézmények fejletlenek. Mára e lemaradások olykor a tehetetlenségnek hangot adó, a megoldások keresésérõl is lemondó megnyilatkozásokhoz is vezetnek.

1. A szegénységgel kapcsolatos politikák koncepcionális tisztázása

Igaz az, hogy a szociálpolitika komplexebb kérdés, mint a szegénység enyhítésének feladata. De a szegénység enyhítése is összetett és bonyolult feladat.

A politikai akaratok és szándékok erõterében meglehetõsen ingatag annak megbecsülési lehetõsége, hogy mekkora erõfeszítéseket hajlandó megtenni a város a szegénység csökkenése érdekében. Az elmúlt évek általános életszínvonalromlása azt eredményezte, hogy a létfeltételekért való küzdelemben kevés megértés és együttérzés támogatta az igazán szegények társadalmi megsegítését, minden csoport inkább magának törekedett megszerezni az újraelosztható állami javakat - s ez egyértelmûen az erõsebb csoportoknak sikerült jobban. Már mára is megváltozott annyiban a helyzet, hogy a szegénység szélsõséges megnyilvánulásai a többség közérzetét is nyomasztja, a többség jólétre vonatkozó érdekeit is sérti, s ezért elismeri a szegénység kiemeltebb kezelésének szükségességét és jogosságát. Vélelmezhetõen, ezek az érzelmek és politikai akaratok csak erõsödhetnek akkor, ha a gazdasági stabilizáció a többség, az átlag életfeltételeinek jobbulását is eredményezi. Mindez nem adhat okot a maradéktalan optimizmusra: a szegényekkel szemben ma is jelentõsek az ellenérzések, ma is sokan bennük keresnek bûnbakot saját problémáik okozójaként, ma is sokan megoldottnak tekintik a kérdést azzal, hogy erkölcsileg megbélyegzik, a közügyekrõl való gondolkodásukból kirekesztik a szegénység által veszélyeztetett és a szegénységben élõ csoportokat - s nincs arra garancia, hogy ezek az elõítéletek rövid vagy középtávon is érdemben gyengüljenek. Bár, erre azért határozott remény: az van.

A szegénység enyhítésére rendelkezésre álló források elosztási elvei is szükségszerûen ellentmondásosak - bármennyire is bõségesek lehetnek e források.

A szegénység enyhítése részben azt a tüneti kezelést jelenti, amellyel pótolhatóak a méltánytalanul és irritálóan jelentõs életfeltételbeli hiányok. E hiánypótlás alapvetõ eszközei a segélyezési eszközök, illetve olyan, kimondottan a szegények bizonyos csoportjait megcélzó ellátások, mint pl. a hajléktalan-szállások. Ezen ellátások ellentmondásai abból származnak, hogy miközben szociális és erkölcsi kötelezettségek alapján nem megkerülhetõ a súlyos nélkülözés enyhítése - e technikák valójában nem oldanak meg többet, mint a láz csillapítása a betegségek gyógyításában: szükséges elõfeltétel a megoldáshoz, de semmilyen értelemben sem elégséges ahhoz, hogy érdemi javulás álljon be. Ha valaki segélyt kap, vagy alhat a menhelyen, bizonyos szükségletei kielégülését megtalálhatja e megoldásoktól, de ettõl még nem fog kikerülni a szegénységbõl.

Más jellegû eszközök azzal kívánják a szegénységet enyhíteni, hogy magának a szegénységet eredményezõ helyzetnek a megváltoztatását vállalják fel. Elvileg a legsikeresebb ilyen jellegû programok a tisztes önálló keresettel járó munkavállaláshoz vezetõ programok: munkahelyteremtés, képzés, tágan értelmezett egészségügyi, mentális és szociális rehabilitációs programok. E programok ellentmondásai abból származnak, hogy az egy fõre jutó költségei meglehetõsen drágák, lényegesen drágábbak, mint a méltányosan minimális létfeltételeket lehetõvé tevõ szegénységi programok fajlagos költségei.

A kétféle program különbözõ intézményi kereteket és feltételeket követel meg, bár ezek nem függetleníthetõek egymástól. Egyik cél jogossága sem tagadható meg, s ezért mind a két irányban meg kell kísérelni az eszközök és intézmények fejlesztését.

De e mellett szembe kell nézni az elmúlt évek kudarcaival is. Nem lehet egyszerre, egy intézményi keretben mind a két célt érvényre juttatni. Bár a szegénység enyhítésének mindkét irányú eszközrendszere önmagában is ellentmondásos, a legdrámaibb helyzetet a két stratégiai irány összemosása eredményezi. Ha ugyanis nincs elegendõ forrás és lehetõség a szegénységbõl való kiemelkedést megvalósító programokra, de a szegénység enyhítését célzó segélyezési és egyéb szegényellátási formák egyre adakozóbbá válnak - akkor a rossz pozícióban élõ, bár nagy erõfeszítésekkel de azért még a saját és családjuk ellátására képes csoportok számára is vonzóvá válik feladni önálló egzisztenciájukat. Ilyenkor a nagyvonalú szegényellátásból származó erkölcsi károk (hogy ti. emberek feladják erkölcsi tartásukat, önbecsülésüket, önállóságuk értékeit), valamint a szegénység “vonzásából” származó szociológiai károk lényegesen nagyobbak lesznek, mint azok a kétség kívül létezõ elõnyök, hogy a szegények többet kaphatnak, emberhez méltóbb életet élhetnek.

A szegénység enyhítésének mindkét célja jogos, mind a két irányba fejlõdni kell - de nem lehet leegyszerûsíteni úgy a feladatot, mintha lenne egyetlen olyan irány, amely irányba tett lépés mindkét megoldandó feladathoz is közelebb vinne.

1. A segélyezés fejlesztése

Ma a fõváros szociálpolitikájának egyik legneuralgikusabb pontja a segélyezés. Mértékének növekedése drámai, a fõváros szociálpolitikai intézményi kapacitásainak igen jelentõs hányadát leköti, embertelen feltételeket eredményez úgy a segélyezõk, mint a segélyezettek számára - s mindeközben kimenete, eredményessége alapjaiban is megkérdõjelezhetõ. A segélyezés reformjának egyaránt ki kell terjednie

• a segélyezési politikák racionalizálására és egyértelmûbb vállalására,
• a segélyezõ munkaszervezet és eljárásainak fejlesztésére,
• a segélyezési mértékek koncepcionális rendezésére,
• valamint a természetbeni segélyezés visszaszorítása mellett a segélyezettel való együttmûködés erõsítésére.

A segélyezés mértékének általános növekedését valójában három segélynem kiterjedése eredményezte. A munkanélküliek jövedelempótló támogatásának bõvülése hiteles kifejezõdése a szegénység bõvülésének és a ‘90-es évekre megváltozott profilváltozásának. Az átmeneti segélyek és a lakhatási támogatás arányának jelentõs bõvülése (különösen, ha figyelembe vesszük azokat a helyi rendeletben rögzített megszorításokat, amelyek kizárják e segélyezés körébõl a más, rendszeres segélyben részesülõket,) a segélyezés “felhígulására” utaló jel: a segélyezés egyre kevésbé a krónikus jövedelemhiányra reagál, egyre kevésbé a legszegényebbek támogatását vállalja fel, hanem hajlamos beengedni relatíve magasabb jövedelmi pozíciójú csoportokat is. E tendenciával szemben érvényesítendõ az, hogy a segélyezésben prioritást kell biztosítani a más jövedelemmel nem rendelkezõk számára.

(Még egy körben volt jelentõs emelkedés, ezek azok a rokkantsághoz, fogyatékossághoz kötõdõ segélynemek, amelyek központi keretekbõl kerülnek kifizetésre, ugyanakkor a jogosultság megállapítása önkormányzati (jegyzõi) feladat. E segélynemek visszaszorítására erõsek a kormányzati szándékok. Ezen törekvések jogosságát nehéz lenne kétségbe vonni, de szükséges megjegyezni, hogy magából a megszorításból származó kényelmetlenségek az önkormányzatokra fognak hárulni.)

A segélyezés technikai lebonyolításában számos, a munka leegyszerûsítését és hatékonyságának növelését lehetõvé tevõ eszköz kiaknázására van lehetõség. Ilyenek:

• a jogosultságot szabályozó helyi rendeletek egységesítése,
• a jogosultság igazolási eljárásainak egyszerûsítése és egységesítése, úgy egy-egy kerület illetékességében, mint a fõváros egészében,
• e körön belül, különös súllyal a jövedelemigazolás egységesítése és egyszerûsítése,
• a kifizetés egységesítése, egységes pénztári rendszerek és számítógépes nyilvántartások bevezetése, készpénzkímélõ (átutalásos) technikák bevezetése.

A segélyezés mértékének meghatározásában szintén tapasztalhatóak koncepcionális zavarok. Bár a korábbi évekhez képest jelentõs elõrelépést eredményezett az, hogy az egyéni jogosultság-elbírálás mellett megjelent a családi jövedelemelbírálás is, ám az egy fõre jutó jövedelem, mint elbírálási alap nem vált be. Az egy fõre jutó jövedelem alapján megítélt egyénre szóló segély nem nyújt kellõ támogatást (ez érzõdik a gyermekszegénység bõvülésében), ugyanakkor ilyen alapokra nem építhetõ családi jövedelemkiegészítés, hiszen ez a munkaerõpiac realitásához képest irreális segélyezési szinteket eredményezne. Azzal, hogy a segélyezés nem számolja fel a család segélyre való jogosultságát, egy segélyezés megítélése gyakran újabb segélyezési jogcímeket nyit meg, pl. a gyerekek jogcímén. E zavar részben újabb terheket rak az amúgy is túlterhelt apparátusokra, de még így is átláthatatlanná teszi azt, hogy ki mennyit kap, és értékelhetetlenné teszi azt, hogy milyen tényleges jövedelemszintet is sikerült elérni a segélyezés által. A segélyezés átláthatatlansága érvényesíthetetlenné teszi az ösztönzési elveket, vagyis nehezen tartható az az igazságossági elv, hogy a segélyezés halmozódásával se lehessen kedvezõbb jövedelempozíciót elérni, mint amekkora jövedelmet a munkaerõpiacon lehet realizálni. E problémák megoldása érdekében megvizsgálandó és a lehetséges összehangolás után bevezetendõ a fogyasztási egységekkel kalkuláló családi jövedelempótlás, mint segélyezési technika, különösen a kiskorú gyermekeket nevelõ segélyezettek segélyezése kapcsán.

Az eddigi gyakorlat nem számolt az ösztönzési elvek érvényesülésével a segélyezés mértékének meghatározásában, s ennek hiányát a segélyezettek más jellegû korlátozásában igyekezett megvalósítani - mindenek elõtt a pénzbeni segélyek természetbeni átváltásával. Ez azonban jellemzõen csak tovább bonyolította a segélyezési eljárást, s - mint az minden természetbeni segélyezésre jellemzõ - költségesebbé és több munkával járóvá tette azt. A segélyezés költségnövekedése nem áll arányban a segélyfelhasználás ellenõrizhetõségének javulásával, különösen, ha figyelembe vesszük e kontroll másodlagos hatásait is:

• gyengíti a kliens saját sorsa javítására irányuló felelõsségét, erõsíti a gyámkodás paternalista gondoskodó szemléletét - miközben valódi felelõsséget nem tud vállalni azért, hogy az általa szabott szabályok és korlátok betartása valóban érdemi javulást eredményez;
• erkölcsi és gazdasági értelemben visszás helyzeteket és kalkulálhatatlan kimeneteket teremt akkor, amikor kialakul a természetbeni segély-javak másodlagos piaca,
• kiszámíthatatlanul torzítja a piaci hatásokat a természetben nyújtott javak és szolgáltatások kereskedelmi hálózatában.

A természetbeni segélyezés a következõ esetekben nyújt megfelelõ ellenértéket azért, hogy lebonyolítása többletköltségekkel jár:

• ha a segélyként biztosított javak és szolgáltatások piaca kialakulatlan.

Ilyen probléma szinte kizárólagos értelemben a lakás, a lakhatás támogatása, és a lakást pótló krízis-megoldások, krízis-szállók, menhelyek, hajléktalanokat ellátó szolgáltatások. Minden más alapvetõ jószág és szolgáltatás dolgában a fõváros piacai kiépültnek tekinthetõek.

• ha az adott jószág vagy szolgáltatás fogyasztásához nemcsak magánérdek, hanem közérdek is tapad.

E megfontolás alapján mindenek elõtt a gyermekek étkeztetése, tanszerrel való ellátása a legjelentõsebb feladat. A fõváros társadalmának egésze számára képviselendõ és képviselhetõ érdek annak az esélyegyenlõségnek a megteremtése, hogy a gyermekek társadalmi elõrejutását és iskolai eredményességét ne korlátozza a szülõk szegénysége, vagy szélsõséges esetben az éhezés és a tanszerhiány miatti teljesítményelmaradása, iskolai kudarca.

Hasonló elvek indokolják bizonyos ma is létezõ természetbeni segélyezési formák jogosultságát, mint amilyen pl. a temetés biztosítása, az alapvetõ gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök biztosítása, stb. Ugyancsak hasonló elvek alapján célszerû biztosítani a marginalizálódott, norma alatti létbõl származó speciális egészségügyi problémákat enyhítõ mentális és egészségügyi szolgáltatásokat is. E cél érdekében fejlesztendõek azok az egészségügyi ellátási formák, amelyek a kirekesztett csoportokat veszélyeztetõ kockázatok csökkentését szolgálják, így a TBC, a fertõzõ nemibetegségek, mindenek elõtt az AIDS valamint a hajléktalanságból, a fagyási károsodásokból és a tisztálkodási lehetõségek hiányából eredõ sebészeti ellátások területén, a fogászat és fogpótlás területén, valamint a szerfüggés, a drog és az alkohol fogyasztásából eredõ problémák pszichiátriai és mentálhigyéniai ellátásainak intézményeiben. Ezen egészségügyi programok megvalósítása részben a felszabaduló kórházi kapacitások átcsoportosítása, részben az ambuláns ellátási feltételek fejlesztése révén biztosítható.

• ha az adott jószág jelentõsen hozzájárul ahhoz, hogy a segélyezett kliens tartós és érdemi változást érjen el sorsának jobbításában.

Ez az elv értelemszerûen csak a klienssel való együttmûködés kereteinek rendezése, a szociális munka és a segélyezés összehangolása mellett alkalmazható.

A szegények méltányos létfeltételeinek biztosítása során törekedni kell a pontos célzás feltételeinek biztosítására, vagyis arra, hogy az ellátások valóban a súlyos jövedelemhiánnyal küzdõ csoportokat érjék el. Ugyancsak fontos megteremteni annak feltételeit,hogy a szegények ellátása ne eredményezzen  túlgondozást, ne tegye indokolatlanul elfogadhatóvá számukra a szegénységi ellátások nyújtotta létfeltételeket és ne rontsa ambícióikat abban, hogy tõlük elvárható mértékben maguk is járuljanak hozzá helyzetük javításához. Mindez a segélyezési mértékek és az ellátás minõségi kritériumának ésszerû, a méltányossági elvek határain belüli korlátozásával teremthetõ meg ( e körben végiggondolandó a nevükben átmeneti, valójában azonban úgy az ellátottak, mint az ellátók szándékai szerint egyre véglegesebb elhelyezést nyújtó hajléktalanszállások által nyújtott ellátás minõségi szempontjai).

Az elfogadható célzás feltételei között biztosított, elfogadottan méltányos, ugyanakkor elismerten korlátos mértékû ellátás keretein belül nincs helye és értelme a szegénységükben és kirekesztettségükben szerencsétlen kliensek más, magatartásuk, életmódjuk, szokásaik korlátozására igyekvõ hivatali ellenõrzésnek. Ez a törekvés az általános politikai elvek alapján is létjogosulatlan: a magatartásra vonatkozó hivatali szabályozás elkerülhetetlenül diszkriminatív, etnikai, kulturális vagy egyéb, politikai megkülönböztetésre jogot nem adó elv szerinti megkülönböztetést, hivatali túlkapást eredményez. Ha csak annyi a politikai vállalás tárgya és mértéke, hogy a lehetõ legminimálisabb létfeltételek megteremtésében támogatja a legszûkösebb helyzetben lévõ csoportokat, akkor álszent és hiteltelen az a hivatali magatartás, amely megsértõdik azon, hogy az ellátott szegények nem érik el azokat az eredményeket, amelyek elérésének feltételeit soha senki nem biztosította számukra, és amely feltételeket maguk sem képesek fenntartani vagy elérni.

1. A szegénységbõl kivezetõ kiutak megtalálása

Míg a szélsõséges nélkülözés enyhíthetõ a hagyományos, a jogosultságok normatív elvét követõ szociálpolitikai technikákkal - a szegénységbõl való kikerülés elõmozdításában megkerülhetetlen a kliensekkel való személyes együttmûködés. Az akut jövedelemhiány pótlására minden más egyéni szempont mérlegelése nélkül is biztosítható és biztosítandó a megfelelõ segélyezés - de a szegénységbõl való kikerülésnek csak akkor van esélye, ha a szociálpolitikai ellátás erõs és elszánt, ugyanakkor reális sikerekkel kecsegtetõ egyéni törekvéseket támogat. Bár a klienssel való szerzõdés az ellátottak polgári jogait és erkölcsi méltóságát elismerõ általános elv a szociális szolgáltatásokban, itt ennek a szempontnak a szokásosnál is jelentõsebb tartalma van. A szegénységbõl való kikerülés olyan jelentõs erõfeszítést igényel úgy az érintett egyének és családok, mint az õket támogató szociálpolitika számára, hogy az erre irányuló akciókat csak a feltételek tisztázása és megléte, a kölcsönös garanciavállalás hitelességérõl való megbizonyosodás esetén érdemes megkezdeni. A feltételek hiányosságai mellett kudarcra ítéltetnek az ilyen törekvések, s a szegénységbõl való kikerülés kudarcai egyre reménytelenebbé és frusztráltabbá teszik úgy a szûkös lehetõségeit felélõ klienseket, mint a szûkös forrásokat eredmény nélkül pazarló szociálpolitikai ellátókat.

A szegénységbõl való kikerülés azt jelenti, hogy a korábban  önálló megélhetését biztosítani nem képes polgár képessé válik saját maga és családja eltartására. Ez az eredmény a legritkább szerencsés pillanatokban érhetõ el rövid, egyszeri beavatkozással, általában hosszabb idõt vesz igénybe. Ezzel együtt, e hosszabb idõ nem lehet korlátlanul hosszú, az egyes akciókat és azok tágan értelmezett költségeit csak véges idõre tervezett ütemezéssel lehet és érdemes megkezdeni. Ezeknek az egyénre szabott terveknek és megállapodásoknak a megalkotása csak  a  szakképzett szociális munkás és a kliens együttmûködése alapján remélhetõ, s ezen szakszerû intézményi keretek és együttmûködési feltételek megteremtését a Családsegítõ Központok keretein belül lehetséges kiépíteni.

Az önálló egzisztencia megteremtésére való képesség valójában az önálló jövedelemszerzésre való képességet takarja. Ezért ezek a programok csak arra irányulhatnak, hogy

• a kliens jusson stabil, a megélhetést megalapozó munkához,
• a kliens ruházódjon fel olyan tudásokkal, képzettségekkel, a munkavállaláshoz szükséges egyéb személyi, kulturális és magatartási eszközökkel, amelyek segítségével munkát és jövedelmet talál magának.

Bármely más cél lehet, hogy erkölcsileg védhetõ, de nem kellõen bölcs és nem is kellõen korrekt - sem a félrevezetett kliens, sem a jelentõs  anyagi ráfordítást biztosító közhatalom irányában.

1. A munkahelyteremtés lehetõségei

A fõváros önkormányzatai csak a legutóbbi idõkben kezdték újra megerõsíteni kapcsolataikat a kormányzati szervekként mûködõ foglalkoztatáspolitikai intézményekkel. Bár a közhasznú foglalkoztatás és a közmunka biztosította lehetõségek kiaknázásában ma már erõsek a politikai szándékok, ezzel együtt még ma is jellemzi a fõváros önkormányzatait az az elhárító mentalitás, amely a foglalkoztatási kérdések megoldásában való együttmûködésben csak mérsékelten kíván részt vállalni. Ez a hozzáállás jogos annyiban, hogy a foglalkoztatáspolitika forrásai és szervezeti feltételei felett az önkormányzatok gyakorlatilag nem rendelkeznek.

Ha azonban a szegénység problémáinak megoldása a fõváros által vállalandó szociálpolitikai feladat, akkor nem lehet figyelmen kívül hagyni azt, hogy a szegénység oka és eredete (a más környezetben tárgyalható idõskori és fogyatékossághoz kapcsolódó szegénység mellett, azt leszámítva) a tartós munka- és önálló jövedelemhiány. Ez akkor is evidencia, ha a szegénység bizonyos következményei (mint pl. a hajléktalanság), vagy bizonyos kockázatnövelõ körülményei (mint pl. az etnikai kérdések, a rasszizmus, a cigányság általános társadalmi helyzete) a megoldások keresését más merre irányítják.

A szegények minimális létfeltételeinek támogatását célzó eszközök kimerülése és túlhasználata mellett, az intézményi eszközök szûkösségén felülemelkedve megvizsgálandó az, hogy milyen önkormányzati eszközök járulhatnának hozzá a tartós és végletesnek tûnõ munkanélküliség enyhítéséhez. Az eszközök számba vétele során, a szociálpolitikai intézményi lehetõségek átvilágítása mellett nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy az önkormányzatok és önkormányzati intézmények maguk is foglalkoztatók, hogy az önkormányzatok és önkormányzati intézmények maguk is piaci fogyasztók, s ezen keresztül munkalehetõségek és munkák keresleteként is jelentkeznek. A fentiekre tekintettel javasoljuk annak vizsgálatát, hogy

• önként vállalt foglalkoztatási kvóták bevezetésével, különösen a tartós munkanélküliség által veszélyeztetett képzetlen munkaerõ foglalkoztatása területén maguk az önkormányzatok alkalmazzanak tartós munkanélkülieket, a tartós munkanélküliség veszélyének kitett cigányokat;
• a közhasznú foglalkoztatás és közmunka lehetõségeivel élve biztosítsanak megfelelõ munkafeltételeket, teremtsenek lehetõséget és ösztönzõ atmoszférát ahhoz, hogy az ilyen programokban résztvevõk a jövedelemszerzés esélye mellett bizonyíthassák rátermettségüket és hasznosságukat, legalább a precedens-értékû minták szintjén legyen esélyük valamilyen munkakarrier megkezdésére;
• a fõváros hivatalai és intézményei nem csupán foglalkoztatók, hanem piaci vásárlók is. Mint piaci megrendelõk és vásárlók, a közbeszerzés és más törvényi keretek között érvényesíthetnek olyan prioritásokat, amelyek a hosszabb ideje munkanélküliek, cigányok és más a szegénység nagy kockázatával jellemezhetõ célcsoportok foglalkoztatását elõnyként veszik figyelembe. E szempontból különös figyelmet érdemelnek a különféle építõipari- beruházási megrendelések, az önkormányzati tulajdonban álló épületek karbantartási munkái, az épületek fenntartásával kapcsolatos alacsony szakértelmet igénylõ munkák piacai (nagytakarítás, parkgondozás, kerítésfestés, stb.);
• a fõváros egyéb eszközökkel is hozzájárulhat hátrányos munkaerõpiaci helyzetû emberek vállalkozásainak, az ilyen vállalkozásban foglalkoztatott szegények jövedelemtermelõ képességének javításához. Végiggondolandóak azok a politikai stratégiák, amelyek a fõváros rendelkezésére álló, korlátozottan vagy még úgy sem kihasznált ingatlanok és épületek használati lehetõségének átengedésével, a megengedhetõ keretekben a közintézmények területén végezhetõ vállalkozási tevékenységek biztosításával (pl. büfék, újság és más kiskereskedés, stb.), illetve a közterület kereskedelmi célú használatának lehetõvé tételével járul hozzá ahhoz, hogy a munkaerõpiacról kiszorult, megbélyegzett csoportok tagjai jelentõsebb arányban találhassanak önálló megélhetést;
• s végül, a foglalkoztatással kapcsolatos célok, a szegénységbõl az önálló egzisztencia megteremtésére irányuló törekvések hathatósabb megjelenítése a közintézmények munkarendjében és szemléletmódjában - szintén pozitív hatást eredményezhet. Az “aktív” szemléletmód a szociális szolgálatokban, a munkát keresõk informálása, munkavégzési és -keresési képességeinek javítása az oktatási és kulturális intézményrendszer keretein belül, a foglalkozási és pénzkeresési lehetõségekrõl való tájékoztatás és közvetítés a hivatalok mûködéséhez illesztve - bár önmagukban kis programok, összességükben mégis erõteljes hatást eredményezhetnek. Ha másban nem, akkor abban, hogy úgy a kliensek, mint az õket segítõ közszolgálati intézmények a felszínen megjelenõ problémák mellett a problémák okainak és eredetének megoldását is hathatósabban keressék.

1. Fiatalok, gyerekek - képzés,oktatás

A szegénység generációk közötti öröklõdésének enyhítése a leghatásosabb eszköz a szegénység, mint társadalmi strukturális probléma elleni küzdelemben. Ez messze túlmutat ugyanakkor a szegénység problémájához kötõdõ politikákon, hiszen

• alapvetõ igazságossági és esélyegyenlõségi elv az, hogy a fiatalabb generáció a szülõk társadalmi helyzetétõl függetlenül rendelkezhessen az érvényesülés és felemelkedés lehetõségeivel és esélyeivel,
• a város egészséges társadalmi dinamikájának záloga az, hogy ne születési elõjogok, hanem a tehetség és a képességek határozzák meg az érvényesülés sikereit.

E szempontokból különösen drámainak kell tartanunk azt, hogy az elmúlt évek elszegényedési folyamatának legnagyobb veszteségeket elszenvedett generációja a gyerekek és fiatalok. Részben e veszteségek enyhítése, részben a város társadalmi dinamikájára vonatkozó közérdekek szempontjából jelentõs erõfeszítéseket kell tenni a gyermekek és fiatalok közötti szegénység enyhítésére, a fiatalabb generációk perspektíváinak javítására.

Mindenek elõtt megvalósítandó cél az, hogy a szülõk szegénysége esetén is, minden gyerek étkezése elégítse ki a legszükségesebb biológiai igényeket, hogy minden gyerek legalább naponta egyszer meleg ételhez, egy pohár tejhez és valamilyen gyümölcshöz jusson. E feladat megoldhatatlan azon oktatási intézmények aktív hozzájárulása nélkül, ahol a gyermekek napközben tartózkodnak, de nem terhelhetõ csak rájuk e nehéz feladat megvalósítása és finanszírozása.

Ugyancsak biztosítandó az, hogy a legszegényebb gyerekek is hozzájussanak az alapvetõ tanszerekhez, mindazokhoz az eszközökhöz, amelyek az iskola sikeres elvégzésében nélkülözhetetlenek.

A minimális biológiai szükségletek kielégítése és a dologi eszközök biztosítása szükséges, de nem elégséges eszköz a szegény gyermekek tanulmányi hátrányainak kompenzálására. Kidolgozandóak és megerõsítendõek mindazok az ösztönzési eszközök, tanulmányi ösztöndíjak és más támogatási konstrukciók, amelyek erõsítik a tanulás iránti motiváltságot a szegényebb csoportok gyermekei körében is. Megerõsítendõek azok a speciális tanulmányi felzárkóztató programok, célzott napközi és tanulószobai szolgáltatások, célzott iskolai felvételire elõkészítõ programok és a szükséges mértékben kiépítendõek azok a kollégiumok, amelyek javítják a szegény gyermekek esélyeit az iskola sikered elvégzésében. E programok tervezése és mûködtetése kapcsán különös gondot igényel a gyermekek kulturális és etnikai identitásának tiszteletben tartása, a kisebbségi lét értékeinek elismerése és integrálása - különösen a roma gyerekek esetében.

A szegény gyermekek iskoláztatásában elérhetõ bármilyen jelentõs sikerek mellet is számolni kell a már iskolából kikerült fiatalok marginalizálódási tendenciáival, a körükben jelentkezõ munkanélküliséggel, devianciákkal. E fiatal célcsoportok szociális problémáinak kezelése megoldhatatlan az érintettek aktív részvétele, kortárs segítõk bevonása nélkül. Az aktív részvétel igénye sajátos szolgáltatási kínálat megteremtését is jelenti. E szociális szolgáltatások és szolgálatok közös célja kell, hogy legyen az, hogy a fiatalokat értelmes célok elérésébe, hasznos és társadalmilag elismert tevékenységekbe vonja be, úgy, hogy a siker esélyét, az elõbbre jutás és többre vágyás képességének fenntartását is elõsegítsék. E körbe nem csupán a különféle képzési formák és tréningek tartoznak bele, hanem olyan, az önkéntesség alapján elvégzendõ, akár más szociális gondok enyhítésében való részvétel lehetõsége is - amely tevékenységek elismerést válthatnak ki a társadalom szélesebb köreiben is. Kidolgozandóak és megerõsítendõek azok a szakmai programok, amelyek a generációk közötti kölcsönös segítségnyújtás gyakorolható technikáinak megteremtését, a fizikai képességeik birtokában levõ, de erkölcsi és kulturális értékeiben megingott fiatalok és az erkölcsi és tudásbeli tekintélyt képviselõ, de fizikai lehetõségeikben korlátozott idõsek közötti kapcsolatrendszer fejlesztését célozzák meg.

1. Habilitáció, rehabilitáció

Minden szociálpolitikai ellátás, de a szegénység enyhítését célzó ellátások esetében különösebb erõsítendõ a habilitációs és rehabilitációs szemlélet. E szemléletmód sokak számára csupán a visszailleszkedés csodájának reményét jelenti, s ekként nincs is túl nagy jelentõsége. Viszont igen komoly és eredményes következményei lehetnek ezen elvek érvényesülésének annyiban, amennyiben:

• a visszailleszkedés nem egy egyszeri nagy ugrás csodája, hanem szisztematikus lépések sorozata. Minden ellátás során törekedni szükséges arra, hogy a kliens a lehetõ legtöbb megtételére legyen képes saját dolgainak intézésében, hogy a lehetõ legnagyobb sikereket érje el abban, hogy maga uraként képes magáról gondoskodni - ott és annyiban, amennyiben képes erre;
• mindazok a leküzdendõ akadályok és megoldandó feladatok, amelyek megoldása a kliens vállalása és hozzájárulása a vele kötött szerzõdés alapján, s amelyek megoldásában a szociális segítség segítséget, s nem a problémáknak a kliens helyett való megoldását jelenti - egy-egy lépés az önállóság képessége felé;
• mindez akként is megfogalmazható, hogy nem a legtöbb nyújtható szolgáltatás a legjobb a kliens számára, hanem éppen ellenkezõleg: a lehetõ legkevesebb, ami még elégséges (épp ezért, olykor vállalható szakmai-politikai érdek, s nem csupán gazdasági kényszer az, hogy akár a szolgáltató és a kliens érdekei ellenében is korlátozható az ellátás kiterjedése);
• de a rehabilitációs szemlélet nem mennyiségi, és alapvetõen nem mennyiségében korlátozó szemlélet: a visszailleszkedés felé vezetõ úton elõállhatnak olyan, mások számára kicsi és jelentéktelen akadályok, amelyek leküzdése jelentõs áldozatot követel úgy a klienstõl, mint a segítõtõl. A rehabilitációs szemlélet ennyiben a kis dolgok, a kicsiségükben is elõremozdulást jelentõ lépések megbecsülésének látásmódja.

1. Városszerkezet, várospolitika és szegénység

Az az éppen megkezdõdött folyamat, amelyben a fõváros önkormányzatai megállapodási keretekben osztják meg egymás között bizonyos szociálpolitikai feladataikat, jelentõsen hozzájárulhat ahhoz, hogy az intézmények egyszerre legyenek képesek specializálódni és differenciálódni, sajátos szakmai értékeiket kidomborítani, s ezzel egyidejûleg racionális méretekben hatékonyan mûködni. A szociálpolitika területén kialakuló együttmûködési modellek vélelmezhetõen eredményesen alkalmazhatóakká válnak más ágazatok, a város mûködésének teljes spektrumában is.

A várospolitika és a szociálpolitika összehangolásában azonban speciális gondokat vet fel a szegénység. A város ugyanis tagolt és szegregált, a város egészének a szegénysége néhány gócpontban sûrítetten jelentkezik. E gócpontok egy-egy kerületben vannak, szociálpolitikai hatáskör szerint az ellátás kerületi hatáskör - annak ellenére, hogy a város egészének sajátos problémái gyûlnek össze e gócokban. E spontán folyamatok, szegregációs tendenciák okozta egyenlõtlen szociálpolitikai igény-megoszlás kompenzálására reményteli eszköznek tûnik a Szolidaritási Alap finanszírozási konstrukciója. Megfontolandónak tartjuk azonban az alap felhasználásának koncentrálását, egyszerre terület és szociálpolitikai szakfeladat alapján.

A város legkritikusabb, akut szociális gócai a pesti átmeneti övezet szlamosodó kerületei, mindenek elõtt a VIII., tõle alig lemaradva a VI., VII., és IX. kerületek. E kerületek “szívják” fel a város hajléktalanságának jelentõs részét, itt összpontosul a város cigánylakossága, és ugyancsak e kerületek a deviancia városi középpontjai: drog, szegénységi bûnözés, prostitúció (egy szociálpolitikai dokumentumban rögzítendõ - minden erkölcsi fenntartás jogosságának lehetõségét fenntartva - az, hogy a “lányok” döntõ hányada szociálpolitikai eset: állami gondozásból elszökött gyereklányok, fiatalkorúak, gyereküket egyedül nevelõ, családjuktól eltaszított lányanyák, cigányok, stb.).

A szociális problémák ily mértékû sûrûsödése önmagában is súlyos és kezelendõ probléma, de mára e problémák a városszerkezet egészséges fejlõdését akadályozó körülménnyé léptek elõ. A város kinõtte saját belvárosát, a belvárosba törekvõ gazdasági és igazgatási központi funkciók térbeni terjedését ma már kevésbé akadályozza a beruházási kedv és tõkehiány - mint az, hogy e szlamosodó területek képtelenek otthont adni és befogadni ezeket a funkciókat.

Egy a fõvárosra vonatkozó középtávú tervnek megkerülhetetlenül számolnia kell a pesti átmeneti övezet rekonstrukciójának, a belváros térbeni kiterjedésének programjával - de e program megvalósíthatatlan a jelenleg itt sûrûsödõ szociális krízis enyhítése nélkül. Ezért, a városfejlesztési tervekhez igazodva és a szociális problémák szegregációs sûrûsödéseit figyelembe véve megvizsgálandó az, hogy hogyan harmonizálhatóak úgy a szakmai tervek, mint a finanszírozás technikáiban a város-rehabilitáció és a szociális válságkezelés célkitûzései, s hogy hogyan segíthetné e folyamatokat a Szolidaritási Alap célzottabb felhasználása.

2. 3. Hogy elõrelépések történhessenek...

1. A stratégiai terv célja és szerepe

Jelen dokumentum megfogalmazása számos eddig ki nem mondott elõfeltételezésre épült.

Feltételeztük azt, hogy létezhet olyan közös akarat a fõváros szociálpolitikájában érintett szereplõk között, hogy a fõváros szociális politikájának alakításának céljait és irányait e szereplõk maguk határozzák meg. Feltételeztük azt, hogy e célok nem csak és kizárólag a szociális törvények betartására irányulnak, hogy túlmutatnak e törekvések a törvényességi felügyelet vizsgáin való elégséges megfelelésen. Mindezt annak ellenére tételeztük fel, hogy olykor a törvényi elõírásoknak való megfelelés is nehéz feladat, s nyilvánvalónak tartjuk azt is, hogy a törvényi keretek nem átléphetõek.

Ugyancsak feltételeztük azt, hogy léteznek olyan szociális és szociálpolitikai problémák, amelyekrõl közös vélekedés az, hogy velük foglalkozni kell. E problémák megfogalmazását tekintettük elsõdleges feladatunknak . Törekedtünk ezt olyan formában megtenni, hogy megfogalmazásunk hozzájáruljon a problémák mibenlétének racionális, az érintettek által egységesen kezelhetõ értelmezéséhez, s törekedtünk megfogalmazni azokat a feltételezésünk szerint egyetértésre számot tartható irányokat, amelyekben a megoldások keresésében el lehet indulni. Nem reméltük és nem feltételeztük azt, hogy a problémák megoldásának receptjeit tudjuk megadni, pusztán azt, hogy az érintettek vállalhatják, magukénak vallhatják azt, hogy az általunk jelzett problémák megoldásában, az általunk jelzett irányokban és keretekben hajlandóak együttmûködni, hajlandóak részt vállalni a megoldások kidolgozásában és azok megvalósításában.

Amennyiben e célokat sikerült elérnünk, annyiban munkánk eredményesnek tekinthetõ. Amennyiben jelen dokumentum elfogadásra kerül - úgy feltételezéseink nem tekinthetõek hallgatólagosnak többé.

1. A munkák megkezdése

A fõváros szociálpolitikájának alakításában kitüntetett jelentõséggel, lehetõséggel és felelõsséggel bírnak a fõváros önkormányzatai - s ezt akkor is fontos leszögeznünk, ha nem gyõzzük kellõ nyomatékkal hangoztatni azt, hogy az önkormányzatok szerepe messze nem kizárólagos, hogy a szereplõk köre sokkal szélesebb és változatosabb. A fõváros szociálpolitikájának alakításában kezdeményezõ szerepet a fõvárosi kerületek önkormányzatai és a Fõvárosi Közgyûlés tölthetnek be - ezért a munkák megkezdésére vonatkozó javaslataink is mindenek elõtt nekik szólnak.

A fentiek szellemében tehát javasoljuk azt, hogy

• a fõvárosi önkormányzatok szociálpolitikai munkatervük elkészítésekor mérlegeljék azt, hogy mennyiben és hogyan járulhatnak hozzá a jelen dokumentumban kifejtett problémák megoldásához;
• a szociálpolitikai munkaterv önkormányzaton belüli egyeztetése során erõsítsék meg az ágazatok közötti együttmûködést mindazokon a területeken, amelyeken a szociális problémák hatékony kezelése az ágazatok közötti koordinált fellépést igényli;
• az önkormányzati testületek ruházzák fel szociális bizottsági elnökeiket azzal a felhatalmazással, hogy rendszeres együttmûködésük és találkozásaik során alakítsák ki és fejlesszék tovább az önkormányzatok közötti szociálpolitikai együttmûködés kereteit, a kölcsönös elõnyökre törekedve, de megbízóik érdekeit szem elõtt tartva folytassák le a szükséges vitákat, alkukat és egyeztetési folyamatokat a kölcsönös kötelezettségvállalást rögzítõ együttmûködési szerzõdések konkrét javaslatainak elõkészítésében;
• ezen egyeztetési és megállapodási folyamatok kapcsán ruházzák fel a bizottsági elnököket azzal, hogy a szakmai részletkérdések megvitatásában és kidolgozásában igénybe vehessék az adott kérdésben járatos hivatalnokok, szakértõk, intézményi munkatársak szakmai munkáját,
• amennyiben a bizottsági elnökök által kidolgozott javaslat a bizottsági elnökök között teljes egyetértést élvez, úgy ruházzák fel a szociális ügyekben illetékes alpolgármestereket azzal, hogy kössék meg a kölcsönös elõnyöket és kötelezettségvállalásokat rögzítõ megállapodásokat, együttmûködési szerzõdéseket.

A politikai döntést igénylõ célmeghatározás és egyeztetési keretfeltételek megteremtése mellett számos területen szakmai természetû munkák megkezdésére is javaslatot teszünk. Az illetékes szakértõk széles körének bevonása mellett, törekedve arra, hogy a kör terjedjen ki hivatalnokokra, politikusokra, intézményi szolgáltatókra, kutatókra, civil szolgáltató intézmények és érdekképviseletek reprezentánsaira, az alábbi témákban javasoljuk szakmai konferenciák összehívását és munkacsoportok megbízását:

• az intézményi feladatkörök részletezett meghatározása                                                                                                                                        

        - az idõskorúak és fogyatékosok bentlakásos ellátása területén,

        - a hajléktalanellátás területén

        - a házi gondozás területén

        - a Családsegítõ Központokban;

• a kliensekkel kötendõ szerzõdések tartalmára és eljárásrendjére, valamint a kliensi panaszok kivizsgálására, elbírálására és a kliensi érdekképviselet mechanizmusaira vonatkozó szakmai javaslat elkészítése;
• a nem-állami szervezetekkel kötött szerzõdések tartalmára és a szerzõdés eljárásrendjére vonatkozó javaslat (“Szerzõdési Kódex”) kidolgozása;
• a segélyezés jogosultsági kritériumait és a jogosultságot igazoló eljárásrendet egyszerûsítõ és egységesítõ technikák kidolgozását.

Javasoljuk az önkormányzatoknak azt, hogy állítsanak fel bizottságot elfogadott szociálpolitikai stratégiáik követésére és értékelésére, s ugyancsak bízzák meg e bizottságot a stratégiai terv módosítására vonatkozó javaslatok kidolgozására, a terv “karbantartására”.

Javasoljuk  Budapest Fõváros Önkormányzata és Fõpolgármesteri Hivatala számára azt, hogy

• vállaljon koordinatív szerepet a szakmai munkák összehangolásában;
• tegyen lépéseket a munkák elvégzéséhez szükséges szakértõi segítségnyújtás utolérhetõsége érdekében;
• kezdeményezze az önkormányzatok közötti folyamatos és kölcsönös szakmai tájékoztatás intézményi feltételeinek megteremtését;
• vállalja fel azt, hogy az általa, évente megrendezett szakmai konferencián fórumot biztosít a közösen elhatározott célok elérésének számbavételére, a közös szándékok megfogalmazására, a közös tervek karbantartására.

Javasoljuk Budapest polgárainak, állami szerveinek, intézményeinek, vállalatainak és civil szervezeteinek, hogy egymás, olykor különbözõ érdekeit, értékeit tiszteletben tartva mûködjenek együtt a város szociálpolitikájának fejlesztésében.

Budapest szociálpolitikája az ezredfordulón        

1. A szociálpolitikai stratégia koncepcionális kerete        

Általános politikai elvek        

Budapest - a budapesti polgároké        

Budapest - egy demokratikus jogállam demokratikusan mûködõ világvárosa        

Verseny és konfliktus - együttmûködés és a közjónak alárendelt közös fellépés        

Szociálpolitikai alapelvek és értékek        

Budapest önkormányzatai által biztosított szociális igazgatási feltételek        

A fõváros szociálpolitikájának célcsoportjai, a város szociális integráltsága, a szociális kirekesztettség enyhítése        

Budapest szociálpolitikai forrásai - a szociálpolitika közfinanszírozási forrásainak kezelése, a reformokat szolgáló átcsoportosíthatósága        

A szociális források és a szociálpolitikai feladatok mértékének egymáshoz való arányának várható alakulása        

Átlátható gazdálkodás az adófizetõ polgár pénzével - a szociálpolitikában is        

Szektorsemleges és normatív elvû finanszírozás - verseny és együttmûködés a nem-állami és a közintézmények között Budapest szociálpolitikájában        

A szociálpolitikai közfeladatokból való részvállalás arányában szektorsemleges és normatív elvû finanszírozás        

2. Megoldandó szakmai feladatok, programok        

2.1. A szociálpolitika intézményeinek és eljárásainak fejlesztése        

Az egyes ellátási formák konkrét szakmai tartalmainak meghatározása        

Minõségi sztenderdek, a feladatokhoz kötött protokollok        

Súlypontáthelyezések a hagyományos szociálpolitikai ellátások között        

Az ágazatközi együttmûködés erõsítése        

A kliensek és az ellátó szervezetek közötti szerzõdések        

Elõrelépés a versenyeztetés kereteinek és feltételeinek meghatározásában, a pályázati rendszerek és fejlesztési programok területén        

Az elosztási hatások javítása, hatékonyabb és hatásosabb esetmenedzselés, a kimaradók arányának csökkentése        

2.2. A szegénység, marginalizálódás és kirekesztettség enyhítése        

A szegénységgel kapcsolatos politikák koncepcionális tisztázása        

A segélyezés fejlesztése        

A szegénységbõl kivezetõ kiutak megtalálása        

A munkahelyteremtés lehetõségei        

Fiatalok, gyerekek - képzés,oktatás        

Habilitáció, rehabilitáció        

Városszerkezet, várospolitika és szegénység        

3. Hogy elõrelépések történhessenek...        

A stratégiai terv célja és szerepe        

A munkák megkezdése