Győri Péter:
A „budapesti modell”
Magam immár több, mint tiz esztendeje foglalkozom a dijhátralékosok, dijhátralékosság problémakörével. Szociológiai vizsgálataim szerint már a nyolcvanas évek végén a hátralékosok több, jellegzetesen különböző csoportja volt megkülönböztethető, melyek „kezelése” is egymástól eltérő szociális eszközrendszereket igényel. Mert más jellegű problémával állunk szemben akkor, amikor valaki el-elcsúszik egy-egy számla kifizetésével, akár azért, mert „túlköltekezett”, túlzott, de egyszeri beruházást hajtott végre, vagy hirtelen váratlan kiadása keletkezett, avagy egyszerűen nem figyelt oda, vagy elkerülte a számlás, más ha visszatérően többhavi fizetési gondjai vannak valakinek, mert keresete lecsökkent, beteg, egyik adósságból a másikba menekül, s más akkor is a helyzet, ha egy idő után már folyamatosan nem tudja utólérni önmagát, nem fizet, képtelen perspektivikusan is fenntartani jelenleg lakott lakását. Az egymástól jelentősen eltérő probléma tipusokról nem tudomást venni komoly diszfunkciókat, drága probléma-félrekezeléseket eredményezhet.
*
A hátralékkezelés „budapesti modellje” összefoglalóan a következő egymáshoz kapcsolódó „modulokból” tevődik össze:
A Budapest területén működő 23 + 1 (a fővárosi) - egymástól lényegében teljesen függetlenül működő, önálló - önkormányzat mindegyikében megtaláljuk a különböző - törvény által előirt, illetve javasolt - szociális támogatási rendszereket, köztük a lakásfenntartási támogatásokat is. Miközben azonban a szociális támogatási rendszereket e kerületi önkormányzatok működtetik, illetve a működtetésen túl annak fedezetéről is maguk döntenek, valamint a szabályozást is maguk alakitják ki, aközben a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában (vagy többségi tulajdonában) van a nagy lakossági közüzemi társaságok többsége (gáz, viz, csatorna, távfűtés, szemétszállitás), s ezek közül is egyes szolgáltatások esetében a Fővárosi Önkormányzat rendelkezik az ármeghatározó jogkörrel (ilyen a távfűtés, a viz-csatorna, szemétdij). E helyzet az egyik olyan körülmény, amely a közüzemi dijkompenzáció létrehivását indokolta. (Ez azokra a szolgáltatásokra terjed ki, amelyek esetében az önkormányzat dönt a maximált árról.) A közüzemi dijkompenzáció a rászorultak széles körében, lehetőleg egyszerű és kis adminisztrációs költséggel, preventiv módon próbálja megakadályozni, hogy a közüzemi dijak jövedelmeket meghaladó növekedésének időszakában az alacsony jövedelmű csoportok folyamatos dijfizetése ellehetetlenüljön, e széles csoportok dijhátralékosakká váljanak.
Ezt a széleskörű, rendszeres, megelőző tipusú támogatást egésziti ki a HÁLÓZAT Alapitványon keresztül működtetett fővárosi hátralékkiegyenlitő támogatás. Ez már azoknak a háztartásoknak a megsegitését szolgálja, akik nem tudták kifizetni közüzemi számlájukat. Ennek a hátralékkiegyenlitő támogatásnak az egyik speciális fajtája az ún. krizis támogatás, mely a kilakoltatás veszélyével fenyegetett családok sajátos anyagi megsegitését szolgálja, a lakás elvesztésének megakadályozása érdekében.
Az emlitett támogatási formák a különböző foku lakásfenntartási nehézségekkel kűzdő háztartások (alacsony jövedelműek, hátralékosok, kilakoltatás veszélyébe kerültek) közvetlen megsegitését célozza egy egymásra épülő rendszerben. Ezt egészitik ki még a következő rendszerelemek, „modulok”: A Fővárosi Önkormányzat az utóbbi években különböző pályázati formákat alakitott ki annak érdekében, hogy a 23 + 1 önkormányzatból álló városban mind az önkormányzati, mind a nem-önkormányzati, civil szociális ellátások rendszere továbbfejlődhessen. Évente mintegy 10-15 millió Ft-ot a Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság, s egy másik 10-15 millió Ft-ot a Fővárosi Szociális Közalapitvány hirdet meg nyilt pályázaton szociális célú civil szervezeteknek. A kerületi önkormányzatok pedig a 300 millió Ft-os ún. Fővárosi Szolidaritási Alapnál pályázhatnak az ellátás fejlesztése érdekében. Ez jelenlegi témánk szempontjából azt jelenti, hogy ezen ellátás-fejlesztő pályázati lehetőségeken keresztül támogatást tudunk nyújtani civil szervezeti formában kialakitott ingyenes lakáscsere program létrehozásához, működtetéséhez, önkormányzati családsegitő központokban adósságkezelő tanácsadó, illetve a támogatások elbirálásában közreműködő, erre a területre specializálódó szociális munkások, jogászok foglalkoztatásához, illetve hátarlékkiegyenlitő támogatásról szóló rendeletalkotásra ösztönözhetünk - támogatási forrással segitve az ilyen helyi kezdeményezéseket - kerületi önkormányzatokat.
Vegyük sorra az egyes elemeket röviden.
Közüzemi dijkompenzáció
Itt most nincs helye annak, hogy részleteiben ismertessem az „eszközfejlesztés” folyamatát (azokat a szakmai döntési alternativákat, amelyeket előnyeikkel, hátrányaikkal fel kellett vázolni a folyamat elején az optimális döntések meghozatalához, valamint azt a döntési mezőt, amelyben a „húzószereplőktől” a „bizonytalanokig” meg kellett komponálni az érdekegyesités szerkezetét). A fővárosi közüzemi dijkompenzáció célja, hogy miközben a közüzemi dijakat a reáljövedelmeknél nagyobb ütemben kell növelni a szolgáltatók gazdálkodói stabilitásának (vagyis maguknak a szolgáltatásoknak a stabilitása) érdekében, aközben azok a csoportok, amelyeknek a „fogyasztói kosara már tele van”, vagyis jövedelmük nem teszi lehetővé, hogy a megemelt dijakat is megfizessék, ne szoruljanak ki tömegesen a fizető fogyasztók köréből, ne váljanak később kezelhetetlen hátralékos tömeggé. (Csak megjegyzem, hogy egy ilyen eszköz rendszerbe állitásához többirányú józan belátásra van szükség, például, hogy nem minden nem-fizető svihák, „érdemtelen”, hogy nem lehet minden hátralékost kikapcsolni, hogy a demonstrativ elriasztó eszközöknek is kemény korlátai vannak, hogy egyik napról a másikra nem tudnak tömegesen olcsóbb lakásba költözni a rászorulók, hogy olcsóbb megelőzni egy problématömeget, mint később reménytelenül futni az - amúgy kiszámithatóan bekövetkező - események után stb. stb.) A fővárosi dijkompezáció forrását maguk a szolgáltató társaságok biztositják. Ez nem csak az önkormányzatok „szegénységéből” adódik, hiszen látnunk kell, hogy ha a dijemelések minden társadalmi konzekvenciáját a rászorulókra és az önkormányzatok segély-kasszáira terhelnénk (azokból igy is egyre jelentősebb összegek folynak be a szolgáltató szervezetekhez), akkor óhatatlanul „felpuhulna” a dijmeghatározás mechanizmusa, illetve a hátralékkezelés eszközeinek gazdálkodói számitásba vétele. Technikailag ez jelenleg a fővárosban úgy történik, hogy minden önkormányzati árhatósági döntés előkészitése során - a társaságok, önkormányzatok, egyéb szakértők team-munkájával - hatásszámitások készülnek az érintettek köréről, jövedelmi, várható fizetőképességi viszonyairól, a lebonyolitás technikai részleteiről, majd összehangoltan kialakitásra kerülnek az új dijak és kompenzációs keretösszegek (ma már mindezt részleteiben tartalmazzák azok az „árképletek”, amelyeket aláirtak a kisebbségi tulajdon privatizációjában résztvett felek), az önkormányzat dönt az új dijakról, ugyanakkor többségi tulajdonosként állást foglal a biztositandó éves kompenzációs keretösszegről, valamint az egyértelmű végrehajthatóság mélységében a kompenzációra jogosultak köréről, a háztartásonkénti kompenzáció mértékéről. Ennek megfelelően hozzák meg döntéseiket a társaságok igazgatóságai, a keretösszeget havonta átutalják a HÁLÓZAT Alapitvány számlájára, amely háztartásonként lebontva havonta kiegyenliti a fizetendő dij korábban meghatározott részét a rászoruló fogyasztó helyett. (A tényleges pénzátutalások technikai egyszerűsitését szolgáló megállapodásokra most nem térek ki.) Az önkormányzati döntést követően a lakosság a legkülönbözőbb formákban (hirdetmény, levél, helyi újság, napilap, elektronikus média) tájékoztatást kap arról, hogy kik jogosultak a kompenzációt igénybe venni, s aki megfelel az önkormányzat által közhirré tett feltételeknek, azok egy erre a célra szolgáló kérőlapot adhatnak be a kerületi ügyfélszolgálati irodákon. Innen a kérőlapok a számlakibocsájtókhoz kerülnek, ahol kontrollálják az adatok pontos kitöltését és ezt követően a bejelentkezett jogosultak számláján minden hónapban, 12 hónapon keresztül „jóváirják” (levonják) a kompenzáció összegét. A kérőlapok (adatok) zárt rendszerben mozognak, kizárólag erre a célra használhatóak, erről és a szúrópróbaszerű ellenőrzés lehetőségéről aláirásukkal nyilatkoznak a kérvényezők. Ez a megoldás biztositja az igen nagy számosságú támogatási rendszer lehető legolcsóbb, s ugyanakkor polgárbarát működtetését, biztositja azt is, hogy a kompenzációhoz kizárólag azok a jogosultak juthatnak hozzá, akik az adott havi számla fennmaradó összegét kiegyenlitik, s biztositja azt is, hogy a tényleges igénybevétel havi rendszerességgel nyomonkövethető legyen, folyamatosan mérhető legyen a támogatás hatékonysága. Álláspontunk szerint a normális, „polgárbarát” lebonyolitás és szervezés legalább olyan fontos egy szociális ellátási rendszer esetében, mint az egyéb szakmai szempontok. Ez utóbbiak közül talán a legfontosabb a jogosultak, rászorultak körének meghatározása. Ehhez valamilyen minimális helyi (esetünkben fővárosi) jövedelmi és szociális helyzetre vonatkozó statisztikai adatokra elengedhetetlenül szükség van. Ezek alapján lehet megbecsülni az egyes rászoruló csoportok, a várható igénybevevők nagyságrendjét, ezt kell számszerűen összevetni a kompenzációs keretösszegekkel, megállapitani a háztartásonként folyósitható kompenzáció összegét, s e tényezőket összevetve kialakitani, majd évről-évre a gyakorlati tapasztalatok alapján továbbfejleszteni a feltételrendszert. E folyamatból itt csak három fontos szempontot emelnék ki: az egyik a lebonyolithatóság, megvalósithatóság, a másik az óvatosság a becslések során, a harmadik a konzekvens célzottság, hogy a támogatás lehetőleg a szolgáltatást igénybevevő legszegényebb csoportokhoz jusson el. Hátralékkezelés szempontjából még azt is meg kell emliteni, hogy a fővárosi közüzemi dijkompenzációra az is jogosult, aki korábban hátralékot halmozott fel, ezek a háztartások nincsenek kizárva a rendszerből, hiszen ha a kompenzációval csökkentett számlát kifizeti, nem halmozza tovább hátralékát, ezzel is enyhiti a hátralékkezelés problémáját.
Annak kifejtésére most nincs mód, hogy a e folyamatos kompenzációs rendszer több éven keresztüli stabilitását (a közben lezajlott privatizációval együtt) az adja, hogy egyesiti a gazdálkodói és szociális érdekeket, a rászorulók és a dijat fizetni képesek érdekeit, s az ezekhez kapcsolódó döntéshozói érdekeket is. Ennek belátása azonban - kétségtelenül - nem megy egyik napról a másikra.
Hátralékkiegyenlitő támogatás
A „budapesti modell” további elemeit megpróbálom rövidebben ismertetni, elsősorban azokat a vonásaikat kiemelve, amelyek rendszerbeli funkciójuk megértéséhez szükségesek. A hátralékkiegyenlitő támogatást a HÁLÓZAT Alapitvány nyújtja a kompenzáció éves maradvány összegéből. S itt szeretném külön is hangsúlyozni az egyes elemek sorrendjét, melyet magam igen fontosnak tartok. Első maga a dijmeghatározás, az árkontroll, nevezetesen, hogy a monopol helyzetben lévő szolgáltatók árai az elfogadható gazdálkodói kondiciókon túli terheket ne tartalmazzanak. Ennek érvényesitése elsőrendű szociális kérdés, ezért ennek megfelelő szinten kell ezzel foglalkozniuk a szociálpolitikusoknak. A rendszer következő eleme a stabil és kiszámitható lakásfenntartási támogatási rendszer (lenne), ez szerintem ma - még mindig - lényegében megoldatlan, számos teendő van hátra, amig e kérdésben megnyugtató megoldások születhetnek. Ezt a ma is meglévő, helyi támogatási-segélyezési rendszert egésziti ki a kompenzáció rendszere, s e preventiv megoldás egészül ki a már hátralékossá váltak megsegitésének eszközével. (Megitélésem szerint egyébként az adófizetők, dijfizetők szempontjából sem mindegy ma Magyarországon, hogy ezek a segitési formák hogyan, s milyen forrásból valósulnak meg.)
A kompenzáció éves keretösszege mindig tartalmaz bizonyos, előre egészen pontosan nem becsülhető tartalékot, hogy a (szintén előre teljes pontossággal nem becsülhető számú) igénybevevő jogosult egyikének se kelljen azt mondani, hogy „bezárt a pénztár, elfogyott a támogatásra szánt összeg”. E tartalék, maradvány az a változó összeg, amelyből a Fővárosi Önkormányzat határozata alapján a HÁLÓZAT Alapitvány a hátralékkiegyenlitő támogatást nyújtja. Ennek lényege nagy vonalakban, hogy az alapitvány kuratóriuma jóváhagy egy támogatási szabályzatot (olyasmi, mint egy rendelet), ezt és a kialakitott formanyomtatványokat megküldi a családsegitő központoknak és annak a néhány civil szervezetnek, amelyek hajlandóak e munkában közreműködni. Az ilyen támogatást kérelmezők a szociális munkásokkal együttműködve beszerzik a szükséges (nem kevés) dokumentumot, kialakitják a kérelem tartalmát, s ezt a szociális szervezet indoklásával, helyzetleirásával együtt megküldik az Alapitványnak. A kérelem tartalmának kialakitása azért is fontos, mert ehhez a támogatáshoz szükség van önrész vállalására, mely lehet helyi szociális támogatás is, s igy e helyi támogatást, a rászoruló önrészvállalási képességét, az Alapitványtól kapható támogatást együttesen kell mérlegelni. Az önrész aránya egyébként függ a hátralék keletkezésének idejétől, melynek optimális kialakitása nem is olyan egyszerű szakmai feladat. Az Alapitvány kuratóriuma, mely elsősorban az önkormányzat és a szolgáltatók képviselőiből áll, havonta dönt az addig beérkezett hiánytalan kérelmekről. Ezt követően a megitélt összeget akkor folyósitja a számlakibocsájtónak, amikor a kérelmező (vagy helyette az önkormányzat) befizeti a vállalt önrészt. A gyakorlat mára „kikényszeritette”, hogy a nagyösszegű (1oo ezer Ft-ot elérő) támogatási kérelmeknél egy, a többinél is részletesebb szociális helyzetfeltárásra, indokoltság-vizsgálatra kerüljön sor.
Krizis támogatás
Ezt a rendszert néhány más alrendszer egésziti ki (pl. a gázdijhátralékosok gázkártyás támogatási rendszere), melyek közül az ún krizis támogatást emliteném itt küön. Ennek a támogatásnak a sajátossága, hogy önrészt nem feltétlenül kell fizetni, lakbérhátralékokra is kiterjed, ugyanakkor a hozzájutás rászorultsági feltételei szigorúbbak, korlátozott számban juttatható csak ilyen támogatás, mely azoknak a megsegitését szolgálja, akiket dokumentálhatóan a kilakoltatás veszélye fenyeget. (Csak megjegyzem, hogy az Alapitvány ezekben az esetekben is ragaszkodik a terhek megosztásához legalább annyiban, hogy a „hitelező szolgáltató” a nagy összegű támogatás esetén tekintsen el a kamattartozástól, és természetesen a további jogi eljárástól, kilakoltatástól.)
Rendeletalkotás, közreműködő szakemberek, lakáscsere program
Mint emlitettem a Fővárosi Önkormányzat által működtetett Szolidaritási Alap pályázati rendszere lehetővé teszi, hogy a „természetbeni”, intézményes szociális ellátás fejlesztése mellett a pénbeli ellátások fejlesztése is támogatásban részesüljön. Az eddig vázolt rendszer működésének hatékonyságát nagy mértékben fokozza, ha maguk a helyi szociális rendeletek is kompatibilis lakásfenntartási, s azon belül hátralékkiegyenlitő támogatási szabályokat tartalmaznak. Ilyen rendelet-fejlesztésre került sor a főváros három, szociálisan érintett belső kerületében, a VII., VIII., IX. kerületben. E három önkormányzat összahangolt hátralékkiegyenlitő rendeletalkotásra pályázott, s nyert el ennek forrásaként kiegészitő összeget a Szolidaritási Alapból. Ez lehetővé teszi, hogy a kliens, a számlakibocsájtó, a családsegitő központ, a kerületi és a fővárosi önkormányzat, a HÁLÓZAT Alapitvány együttműködése esetén, az emlitettek forrásainak arányos felhasználásával megoldható legyen e helyzetek egy része. Azt nem állitanám, hogy ennek a többszereplős támogatási „mezőnek”, (melyet szociális hálónak is szoktak titulálni) a fenntartása, müködtetése, összehangolása egyszerű lenne, bár azt viszont állitom, hogy ez is csak részlegesen képezi le a hátralékos helyzetek bonyolultságát, a mögöttük lévő szervezeti és érdekösszefüggéseket. Azt is meg kell jegyeznem, hogy megitélésem szerint mielőbb szükség lenne e működő alrendszereknek is a hatékonyságvizsgálatára, a helyi támogatási szabályok folyamatos szakmai felülvizsgálatára.
Szintén kiegészitő, de megkerülhetetlen eleme a „budapesti modellnek”, hogy különösen a hátralékkiegyenlitő támogatások esetében merőben újszerű és bizony igencsak munkaigényes feladatokkal kellett találkozniuk a családsegitő központokban dolgozó szociális munkásoknak, ha egyáltalán vették a bátorságot, hogy közreműködjenek ezeknek a hátralékos családoknak a szinte reménytelennek látszó helyzete megoldásában, annak érdekében, hogy legalább a lehetséges támogatási formákhoz hozzájuthassanak azok, akik többnyire éppen hogy járatlanok ügyeik intézésében. Ezért a főváros szociális pályázati rendszerein keresztül sort kellett keriteni arra is, hogy a helyi önkormányzatok olyan kiegészitő forráshoz juthassanak, amelyből finanszirozni tudják új munkatársak alkalmazását meglévő intézményeikben, akik speciálisan az adósságkezelés lebonyolitásában, szervezésében, tanácsadásban tudnak közreműködni.
És végül, szintén a rendszer kiegészitő, bár megitélésem szerint igen fontos elemeként, kisérletként útjára inditottuk egy ingyenes szociális lakáscseresegitő hálózat kialakitását (civil szervezeti formában, pályázati finanszirozással), mely elsősorban azoknak a hátralékosoknak próbál szakszerű jogi és ingatlanpiaci segitséget nyújtani, akik belátják, hogy perspektivikusan sem tudják fenntartani jelenlegi lakásukat, azt elcserélnék (adás-vétellel eladnák) olcsóbb, kisebb lakásra. Ekkor is gyakran szükség van az emlitett támogatási formákra, hogy a cserét tehermentesen bonyolithassák le, a hátralékosság ne rontsa még tovább cserelehetőségeiket. Ez lehet, sőt biztos, hogy nem egy felemelő helyzet sem a polgárnak, sem segitőjének, de enélkül sokkal rosszabb helyzetek is kialkulhatnak, amelyek megelőzése talán az ilyen kompromisszumokat is elfogadhatóvá teszi.
Végül még annyit tennék mindehhez hozzá, hogy az elmúlt években a fővárosban kialakult a hajléktalanellátásnak is a „budapesti modellje”, számos összefüggő rendszerelemmel. Ez a hajléktalanellátó rendszer úgy nincs összekapcsolva a lakásfenntartási problémákkal kűzdők támogatásának rendszerével, hogy az utóbbiból az előzőbe vezetnének az utak. Mert meggyőződésem szerint minden ésszerű eszközt fel kell használni, ki kell alakitani, hogy akik nem képesek maguk és családjuk számára lakhatásukat önerőből biztositani, azok legalább minimális lakhatásukhoz a szükséges segitséget megkapják, s ne a tömeges hajléktalanszállók kapuin kelljen egy nap bekopogniuk.
A hátralékkezelés „budapesi modelljének” egyszerűsitett sémája
filebe64d3574b30098caf791068892148.doc