Beszámoló

a fővárosi hajléktalan-ellátás kiépüléséről

és feladatok a továbbfejlesztés tükrében

Beszámoló a fővárosi hajléktalan-ellátás kiépüléséről

és feladatok a továbbfejlesztés tükrében

Elfogadta

Budapest Főváros Közgyűlése az 1999. május 27-i ülésén

Szerző: Pelle József

Szerkesztette: Dr.Győri Péter, Ikvai-Szabó Imre, Radich-Ollé Krisztina, Vörös Balázs

Készült a Hajléktalan Konzultatív Tanács közreműködésével.

Külön köszönet

Bényei Zoltán, Kártyás Irén, Oross Jolán, Tarnai Zoltán, Vecsei Miklós

segítségéért és tanácsaiért.

Felelős kiadó: dr. Demszky Gábor

Kiadja: Budapest Főváros Önkormányzata

Főpolgármesteri Hivatala

Készült: a Főpolgármesteri Hivatal nyomdájában

Nyomdavezető: Szántó György

1999. július

1052 Budapest, Városház u. 9-11.

1.        A koncepció célkitűzése

A Budapesti Szociális Charta által megfogalmazott követelményeknek megfelelően feltétlenül szükséges, hogy a hajléktalanok ellátása - a szociálpolitikai intézményrendszer integráns részeként - beépüljön a várospolitikai szintű döntési és tervezési folyamatokba.

Ennek egyik feltétele, hogy világosan megfogalmazódjanak a egyes ellátási területek érintkezési pontjain az ún. határterületi problémák, megtörténjen a lehetséges  megoldási alternatívák kiindulópontját képező világos feladatelhatárolás, ennek ellátás-szervezési és finanszírozási következményeivel együtt.

A koncepció alapvető célja, hogy egyértelműen meghatározza a Fővárosi Önkormányzat ellátási, ill. szolgáltatási felelősségének terjedelmét  a hajléktalanság kezelésében, ezzel összhangban határozza meg a középtávú célokat mind az ellátási felelősség érvényesítésének eszközeit, mind az ellátórendszer középtávon elérendő belső arányait illetően.

1.1        A koncepció tartalma

A koncepció lényegében a hajléktalan ellátás területén alkalmazható, illetve meghatározható  elvek - célok - teendők középtávra szóló konzisztens rendszerét kívánja felvázolni.

Kiindulási pontként a hajléktalanság kezelésének, - ezen belül a fővárosi hajléktalan ellátás - történetének, máig ható tendenciáinak, valamint egyes, - az ellátás-szervezés szempontjából releváns - elméleti kérdéseknek a vázlatos áttekintését határoztuk meg. A koncepció lényeges elemének tekintjük az ellátás területén spontán beinduló folyamatok kritikai szemléletű vizsgálatát, a szükséges korrekciós beavatkozási irányok megjelölését, különös tekintettel a az igények és a vizsgált folyamatok prognosztizálásának lehetőségére. Külön tárgyaljuk a hajléktalanság preventív szemléletű megközelítésének szükségességét, ennek elméleti kereteit, és reális, gyakorlati lehetőségeit.

A középtávon szükséges teendők meghatározásához a határterületi problémák felvázolása után az intézményrendszer struktúrájának, működési módjának, finanszírozási rendszerének, jelenlegi és középtávon reálisan elérhető, és elérni kívánt jellemzőinek vizsgálatát, illetve célmeghatározását végezzük el.

Önálló fejezetben kerül tárgyalásra a Fővárosi Önkormányzat szerepvállalása, az ellátási kötelezettség teljesítésének eszközrendszere, mely kiterjed a Fővárosi Önkormányzat által megkötött ill. megkötendő szerződésekre, hivatali koordinációra, valamint - önálló alfejezetként - a Főváros által fenntartott költségvetési intézmény feladat-ellátására is.

Ezt követően kerülhet sor az ellátórendszer funkcióra való alkalmassá tételéhez szükséges rövid és középtávú lépések meghatározására, valamint  e folyamat költségeinek részletezésére.

2.        Történeti visszatekintés

2.1        A hajléktalanügy alakulásának rövid áttekintése

Az 1980-as népszámlálás adataiból már kiderült, hogy a népességből mintegy 360 000 fő nem lakásban, vagy nem lakás céljára szolgálóhelyiségben lakott. Az effektív hajléktalanok száma ebből a becslések szerint mintegy 30 000 volt, ugyanakkor a munkásszállók népességének adataiból  az is kiderült, hogy jelentős számban vannak olyan munkásszállón lakók, akik más lakhatási lehetőséggel nem rendelkeznek. A hajléktalanok a fővárosban tömegesen  az 1989. év végén jelentek meg. Akkoriban sem kiépített hajléktalan ellátások, sem a kérdésben járatos, felkészült szakemberek  nem voltak - ez utóbbit annál is inkább fontos hangsúlyozni, mivel az otthontalanok munkásszállásokon, ideiglenesen megnyitott menedékhelyeken való gyors elhelyezése mindennél fontosabb körülménynek számított akkor, elsősorban erkölcsi és politikai késztetések miatt.

Meg kell azonban jegyezni, hogy már 1990-ben elméletileg is megalapozott, és nem csak az aktuális teendőkre, hanem a hajléktalanság szociológiai elemzésére is figyelmet fordító előterjesztés készült a Közgyűlés számára. Ennek, valamint a  hajléktalan demonstrációk hatására, az érdekükben fellépő körök és civil szervezetek kezdeményezésére 1989-90. telén a főváros több civil szervezettel közösen létrehozta a Menhely Alapítványt a VIII., Vajdahunyad u. 3. sz. alatti menhellyel, illetve önállóan a Budapest, X., Bánya u. 37. sz. alatti  menhelyet, valamint fenntartotta a budaörsi menhelyet.

A hajléktalanok ellátásában civil szervezetként már a kezdetektől fogva jelentős részt vállalt a Fiatalok Önsegítő Egyesülete, a Magyar Vöröskereszt Budapesti Szervezete, a Magyar Máltai Szeretetszolgálat, a Twist Oliver Alapítvány, és a Szenvedélybetegeket Mentő Szamaritánus Egyesület.

 Az új Fővárosi Önkormányzat által meghirdetett szociális program szerint már 1991  elején tervbe vették a Fővárosi Szociális Intézet (központ) megalakítását. Az első évek válságkezelő intézkedései után, az intézményrendszer gyors ütemű  kiépülésével, a jelentős számú férőhely fejlesztésével párhuzamosan, többször azt meghaladó mértékben növekvő igények mutatkoztak a hajléktalanok átmeneti jellegű elhelyezése iránt. Jelentős önkormányzati erőforrások felhasználásával a Fővárosi Önkormányzat mindvégig meghatározó részt vállalt az ellátások biztosításában, 1993- ban megalapítva az FSZKI-t, mely ma az összes szállásnyújtással járó ellátásnak mintegy 51%- át biztosítja.

1991. júliusában - a fővárosban elsőként - a Budapest, XIII., Dózsa György út 152. sz. alatt létrejött a hajléktalanok egészségügyi ellátását szolgáló ambuláns orvosi rendelő, amelyet később, 1993-ban egy 23 ágyas krizísintervenciós fektető részleggel bővítettek ki. A főváros Főpolgármestere és az Oltalom Karitatív Egyesület elnöke között létrejött együttműködési megállapodás alapján a Bp., VIII. Dankó u.  9. sz. alatt egy 50 fős éjjeli menedékhelyet alakítottak ki. Újabb éjjeli menedékhely  is kialakításra került a Bp., VIII. Könyves Kálmán krt. 84. sz alatt (17 férfi és 13 nő). A Bp., XVII., Szabadság sugárút 104. sz. alatt egy 14 férőhelyes anya-gyermek szállást nyitottak meg.  További férőhely bővítést jelentett a Bp., XIII. Kerekes János u. 23. alatti bérlemény, amely 172  fő férfi elhelyezését biztosította.

A kezdeti válságkezelő időszaktól távolodva egyre inkább differenciálódó igények jelentek meg az ellátással szemben, elsősorban a hajléktalanságból kivezető utak, kilépési lehetőségek területén. A mára lényegében kiépült, - és többé - kevésbé megszilárdult -  intézményrendszer és jogi szabályozás azonban csak késve és nehezen tud alkalmazkodni a differenciálódó igényekhez, és ez a hajléktalan ellátásokat többé-kevésbé rendszeresen igénybe vevő népesség jelentős mértékű állandósulásához vezetett.

2.2        A jogi szabályozás alakulása

A jogi szabályozás alapját képező 1993. évi III. Tv., - a Szociális Törvény - a megalkotásának idején létező ellátási formákat, érzékelhető tendenciákat rögzítette. Ebben lettek  meghatározva, a hajléktalanok részére személyes gondoskodást nyújtó alap, illetve szakosított   ellátások formái, így a nappali melegedő, a hajléktalanok éjjeli menedékhelye és átmeneti szállása. E törvény végrehajtása tárgyában kiadott 2/1994. (I. 30.) NM. rendelet az alapellátások között nevesíti a népkonyhai ellátást. A szállásnyújtással járó ellátások körét bővítette  a hajléktalanok otthonával, valamint a hajléktalanok rehabilitációs otthonával.

A rendelet megfogalmazza az egyes ellátási formák alapvető szakmai követelményeit, többek között a szakszemélyzet létszámát, szakképzettségi előírásait, az intézmények műszaki követelményeit. Az intézményekkel szemben támasztott követelmények kezdettől fogva elszakadtak azok reális lehetőségeitől, és részben ennek felismerése vezetett a rendelet módosításához, mely lényeges költségkihatással rendelkező, - pl. szakmai létszám - követelményeken enyhített. illetve azok kötelező alkalmazását későbbre halasztotta.

A minimum feltételek teljesítésének szempontjából nagy jelentőségű a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények működési engedélyeztetéséről szóló 161/1996. (XI. 7.) sz. Kormányrendelet.

Kívánatos, hogy a Fővárosi Önkormányzat a jövőben is konkrét törvény- és jogszabály-módosító javaslatokat tegyen a hajléktan ügy, és a kapcsolódó joganyag újraszabályozására.

2.3        A finanszírozási rendszer változásai

A kezdeti válságkezelő intézkedések, az első szálláshelyek létrehozásának és működési költségei biztosításának természetes, és tulajdonképpen egyetlen lehetséges formája az eseti  intézkedések által biztosított ingatlanok és pénzeszközök voltak. Az ellátások intézményesülésének következő szakaszában, az intézményrendszer kiépítésének adekvát finanszírozási formája a pályázati rendszerben nyújtott programfinanszírozás volt.

Meg kell azonban jegyezni, hogy részben a tartósan fennmaradó pályázati rendszernek, részben pedig az évenként változó preferenciáknak és az elszámoltatási rendszer hiányosságainak következtében, az intézményrendszer kiépítésére és bővítésére szánt pályázati források jelentős része a folyó működési költségek oldalán jelentkező hiányok pótlására fordítódott. Ennek felerősödésében  és állandósulásában jelentős szerepet játszott az 1992 - től biztosított normatív állami támogatás eredendően működési költségeket csupán  kiegészítő jellege, melynek következtében  az intézményt fenntartó szervezetek, - és sok esetben  önkormányzatok is- rákényszerülnek, hogy a működési költségeik fedezetében mutatkozó 30-50 %-os hiányt más célú pályázati forrásokból pótolják.

A jelenlegi helyzetet vizsgálva azt tapasztaljuk. hogy mindhárom fenti támogatási forma, - mintegy önálló életet élve - tovább működik a rendszerben. A pályázati források jelentős részét és a normatív támogatást feléli az intézményrendszer működtetése anélkül, hogy a minimum feltételek teljesítéséhez lényegesen közelebb kerülne, az ún. “kijárásos”, eseti támogatások - mind központi mind helyi önkormányzati szinten - pedig sokszor a rendeleti és pályázati preferenciákkal nem összehangolt, esetenként azokkal ellentétes célok megvalósítását szolgálják.

Szükséges tehát a központi normatív támogatások összegének évenkénti felülvizsgálatát a mindenkori infláció mértékének figyelembe vételével elvégezni, illetve arra javaslatot tenni.

1998-ban a Népjóléti Minisztérium pályázati program keretében a minimum tárgyi feltételek célzott javítására mindösszesen 100.000 eFt támogatást nyújtott.

2.4        Az ellátási kötelezettség

Az ellátási kötelezettség címzettjeként a Szociális Törvény megalkotásakor a települési önkormányzatokat, a fővárosban a kerületi önkormányzatokat jelölte meg. Ez a törvényben foglalt feladatmegosztás az összes hajléktalan-ellátás mintegy felét biztosító Fővárosban soha nem alakult ki. A kerületi önkormányzatok késlekedtek az ellátás kiépítésével, ugyanakkor a Fővárosi Önkormányzat, - tulajdonképpen törvényi kötelezettség nélkül - egyre bővülő kapacitással, önként vállalt feladatként biztosította az igények minimális kielégítését.

A Szociális Törvény 1996 decemberi módosítása, - az 1996. évi CXXVIII. Tv. - tulajdonképpen tudomásul véve a kialakult helyzetet, a szállásnyújtással járó ellátási formákat biztosítását a Fővárosi Önkormányzat kötelezettségévé tette. Ettől eltérő szabályozással, de szintén ellátási kötelezettséget ró a Fővárosi Önkormányzatra a Szociális Tv. 7.§-a, mely szerint a települési önkormányzatot illetékességére tekintet nélkül ellátási kötelezettség terheli, ha az ellátás elmaradása a rászoruló életét illetve testi épségét veszélyezteti.

Ennek értelmében a Fővárosi Önkormányzat is köteles ellátni a hozzá forduló hajléktalan személyeket is, amennyiben ellátásuk más módon nem oldható meg és a fenti törvényi feltételek fennállnak.

2.5        A Fővárosi Önkormányzat feladatvállalása

A Fővárosi Önkormányzat kezdettől fogva,  jogi ellátási kötelezettség nélkül, és lényegében saját erőforrásainak terhére felvállalta a hajléktalanok ellátását. A Fővárosi Önkormányzatra nehezedő nyomást kezdetben csak a Kormányzat eseti beavatkozásai mérsékelték, majd tartósabban a rendszeressé váló pályázati támogatás és a normatív támogatás belépése csökkentette. Meg kell jegyezni, hogy az ellátások biztosítására kötelezett kerületi önkormányzatok alig tettek lépéseket az ellátási kötelezettség teljesítése érdekében, a hajléktalanok segélyezését 1997 - ig ugyancsak ellátási kötelezettség nélkül, saját forrásainak terhére a Fővárosi Önkormányzat vállalta.

2.5.1        A fővárosi intézmények  részesedése a Népjóléti Minisztérium által kiírt pályázati támogatásokból

A hajléktalanok számának gyors növekedésében meghatározó szerepe volt a fővárosi munkásszállók bezárásának. Ugyanakkor a vidéki hajléktalan ellátó rendszer kiépülése csak jelentős késéssel követte a fővárosi helyzetet, és ez kezdetben a hajléktalanok nagy arányú fővárosba áramlását eredményezte. 1995 -től a Fővárosnak érdemben osztozni kellett a nagyobb vidéki városokkal a pályázati forrásokon

A Fővárosi Önkormányzat jelentős erőfeszítéseket tett, és tesz ma is a hajléktalan-ellátásban részt vállaló szervezetek működőképességének és fejlesztésének érdekében. A Fővárosi Szolidaritási Alapból e célokra 1996 - ban 23, 1997 - ben 54 millió forintot biztosított kifejezetten az ellátás feltételeinek megteremtésére. Ezen felül a civil szervezetek számára kiírt pályázatokon a nem intézményesült ellátási formákból részt vállaló civil szervezetek is részesültek évente 14 millió forint, nappali melegedő pályázaton 10 millió Ft támogatásban. Az ellátásból  nagyobb részt vállaló civil szervezetek 1996 -tól már nem csak pályázati, hanem közellátási szerződés alapján közvetlen költségvetési támogatásban is részesülnek, melynek összege 1997- ben együttesen mintegy 128 millió forint volt.

Összességében tehát elmondható, hogy a Fővárosi Önkormányzat részvállalása - saját költségvetési intézményének fenntartásán kívül - 1996-ban elérte, 1997-ben pedig meg is haladta a Népjóléti Minisztérium pályázati forrásaiból a fővárosi intézményeknek nyújtott támogatás összegét. A Fővárosi Önkormányzat hozzájárulásához kell számítani továbbá az évi 57 db^[3] rossz állapotú lakást, melyet vagy civil szervezetek által gondozott személyeknek, vagy közvetlenül, az állami gondoskodásból kikerült fiataloknak biztosít.

3.        A hajléktalanság egyes elméleti kérdései

3.1        A hajléktalanság mint a dezintegrációs folyamat része

A Szociális Törvénynek a hajléktalan fogalmát meghatározó része, - mely lényegében a vonatkozó rendelkezések személyi hatályát próbálta jogilag szabatos formába önteni, - szükségképpen egy adott állapot leírását tartalmazza. Az ellátás szervezésének szempontjából azonban ezen törvényi korlátok figyelembe vétele mellett sokkal fontosabb a hajléktalanság lényegi elemeire, kialakulásának és állandósulásának sokféle okára is  utaló megközelítés.

A hajléktalanság makrotársadalmi szinten a dezintegrációs folyamat egyik legnehezebben kezelhető szélsőséges formája, tömeges méretekben annak súlyos tünete. Ez egyben a nagy integráló mechanizmusokból, - a jogilag is szabályozott szervezet-rendszerekből, a politika, a jog a gazdaság, (munka)  világából való kiszakadást, a kirekesztődést, a társadalmi szintű kommunikációban, és a kulturális interakciókban való részvétel súlyos akadályozottságát jelenti.

Látható tehát, hogy a hajléktalanságot előidéző strukturális okok,  folyamatok jelentős része a szociálpolitika területén kívül esik, így a hajléktalan ellátásban is csak nagyon  korlátozott eszközök állnak rendelkezésre ezek befolyásolására. A hajléktalansághoz vezető okok másik nagy csoportjának, - a személyiségben és a mikrokörnyezetben rejlő okoknak - esetében pedig az teszi nehézzé a beavatkozást, hogy nagyrészt hosszú időn keresztül kifejlődő szocializációs és személyiség-fejlődési deficitekről van szó, és e folyamatok pótlása, korrekciója még optimális terápiás környezetben is alig lehetséges.

A hajléktalan életformának az a lényegi sajátossága, hogy a családból és a helyi közösségből való kiszakadással jár, az ellátás-szervezés szempontjából fokozott jelentőséggel bír. Egyrészt azért, mert ez a körülmény  szükségképpen azt eredményezi, hogy a hajléktalansághoz vezető folyamatok, így befolyásolásukra esetleg rendelkezésre álló eszközök is elválnak az ellátás biztosításától. Másrészt azért, mert nagy mértékű, és lényegében nem befolyásolható területi mobilitáshoz vezet, amit a közigazgatás az általános illetékességi szabályok alapján nem tud kezelni, a jelenleg is érvényes sajátos illetékességi szabályok alkalmazása pedig sokszor ütközik az általános eljárási szabályokkal.

Jelenleg a szállásnyújtással járó ellátási formákban a rendelkezésre álló kapacitásnak mintegy a fele a fővárosban található. Az intézményekben lakó személyeknek közel 50 %-a a hajléktalanná válását közvetlenül megelőző időszakban  - legalábbis formálisan - nem fővárosi lakóhellyel rendelkezett (vagyis vidéki lakosból vált fővárosi hajléktalanná).

A hajléktalan lét lényegét tekintve városi, nagyvárosi életforma, létezésével hosszú távon is számolni kell. Ennek alapvetően az az oka, hogy a városi életforma a lakóhelyi közösségek megtartó erejének csökkenése mellett lehetőséget biztosít a közterületen éléshez szükséges városi infrastruktúra használatára, a megélhetési források alkalomszerű megteremtésére,  minimális társas kapcsolatokra. Mivel e körülmények továbbra is fennmaradnak, hosszú távon számolni kell a hajléktalanok egy részének tartós közterületen élésével is.

A hajléktalan-ellátások szervezése során tehát az itt felmerülő igényekre is figyelemmel kell lenni. Az egyén szintjén a dezintegrációs folyamatok következménye, mint összetett deprivált állapot, az alapvető szükségletek kielégítésének teljes hiánya vagy kritikusan alacsony mértéke jelenik meg. Ezek között meghatározó szerepet játszik a lakhatáshoz szorosan kapcsolódó alapszükségletek köre, az alvás, az emberi tartózkodásra alkalmas saját tér, a tisztálkodás terén tartósan fennálló hiányállapot.

Nem kevésbé fontos, de nem tekinthető a lakhatáshoz szorosan kapcsolódó alapszükségletnek a hajléktalansággal szinte mindig együtt járó jövedelemhiány, az elégséges étkezés, a megfelelő ruházkodás, az orvosi ellátás, a kapcsolatok hiánya. A hajléktalanok ellátása ezen szükségletek első csoportjának teljességre törekvő, második csoportjának részleges, illetve más ellátó rendszerekkel közösen biztosított kielégítését jelenti.

A fentiekkel kapcsolatban két megjegyzést szükséges tenni:

        a hajléktalan-ellátás területén biztosított ellátás nem csorbíthatja a többi szükséglet kielégítéséhez fűződő jogot, hiszen az által, hogy a személy ezt az ellátási formát veszi igénybe, nem tekinthető úgy, mintha egyéb szükségleteiről, pl. az állapotának megfelelő értelmes aktivitás iránti igényéről, vagy egyes polgári ill. szociális jogairól lemondott volna.

        a fent említett intézményes ellátásként nyújtott teljes illetve részleges szükséglet-kielégítés nem jelentheti az alapvető szükségletek alacsonyabb színvonalú kielégítését, pl. nem lehet a feltétlenül szükségesnél nagyobb engedményeket tenni az emberi tartózkodásra alkalmas körülmények megítélése, vagy a hajléktalanok részére nyújtott egészségügyi ellátás esetében.

A hajléktalan életformát lényegileg meghatározó hiányállapot, így maga a hajléktalan lét, és természetesen az ennek megfelelő adekvát ellátás sem értelmezhető egységes kategóriaként.

Az egyes konkrét élethelyzetek - és az ebből következő ellátás iránti igények - specifikumát az adja, hogy a hiányállapot (nem csak a lakhatáshoz kapcsolódó szükségletek terén) egyes összetevői eltérő mértékben állnak fenn.

Ezen eltérő igények elismerése, és a kellő mértékben differenciált ellátó rendszerben való megjelenítése a hajléktalanság kezelésének egyik lényeges eleme.

3.2        Az átmeneti és a tartós elhelyezést nyújtó ellátásoknak, ellátás iránti igények alapján történő csoportosítása és célcsoportjai

Az utóbbi években az egységes szabályozás és finanszírozás ellenére az átmeneti szállókon a felmerülő igényekre válaszolva  megindult egy specializációs folyamat.

E folyamatok áttekintése segítséget adhat a hajléktalanság várható alakulásának, illetve az ellátás iránt  középtávon várhatóan fellépő igényeknek a pontosabb felméréséhez. A tartós elhelyezést nyújtó ellátási formák nevesítésével megtörtént ezen tendenciák egy részének legalizálása, ám az átmeneti szállások esetében az egyes irányokhoz tartozó módszertani kérdések tisztázása még éppen csak megkezdődött. Az átmeneti szállók egy része már nevében is, vagy csak belső szabályozásában megjeleníti az ott folyó gondozó munka specialitásait.

Ezeket a ma felismerhető tendenciákat elemezve  a következő főbb - egymástól elkülöníthető klienskörrel, módszertani sajátosságokkal, és működési feltételekkel bíró specializációs irányokat lehet meghatározni.

3.2.1        Munkásszálló típusú ellátást nyújtó intézmények

        Az átmeneti szállások férőhelyeinek legnépesebb csoportját alkotják. E szállások lényegében az átmeneti szállók “klasszikus” funkcióját töltik be, sajátosságaik elsősorban házirendjükben, belső szabályozásukban jelennek meg.  Az ilyen funkciót betöltő szálláshelyek nagyon változatos képet mutatnak. Ide tartozónak kell tekinteni a többé-kevésbé  rendszeres kereső tevékenységhez megfelelő hátteret biztosító házirenddel rendelkező átmeneti szállásokat, valamint a költségek részleges  átvállalásával támogatott munkásszállón történő elhelyezést, és a támogatott albérletben történő egyéni, vagy kiscsoportos elhelyezést is. A skála két végpontján a pusztán a munkavégzéshez szükséges alvást, pihenést, tisztálkodást biztosító hajléktalan szálló és a támogatással elérhető áron biztosított munkásszálló, illetve elérhető árú albérlet áll.

A közös vonás e kategóriában a hajléktalan saját erőforrásaira a való fokozott támaszkodás, ez által az önálló életvitel felé történő elmozdulás elősegítése, az ehhez szükséges lakhatási feltételek biztosítása. A kategórián belüli különbségek elsősorban a lakhatáshoz nyújtott anyagi támogatás arányával, valamint  az igényekhez igazodó intenzitású szociális munkával biztosított támogatás mértékével határozhatók meg.

3.2.2        Alkohol, vagy drogfüggőség miatt speciális ellátást nyújtó intézmények

Ezen igények kielégítésére a jelenlegi ellátó-rendszerben elkülönült, kis létszámú részlegek jöttek létre, az ún. “absztinens” vagy “védett” részlegek. Az itt nyújtott szolgáltatások közös alapja az elkülönített elhelyezés mellett, az egyéb átmeneti szállóknál lényegesen intenzívebb szociális munka, mely elsősorban a motiváció megteremtésére és fenntartására irányul. Az önként vállalt absztinencia a házirendekben mint bekerülési feltétel  és kívánatos életmód jelenik meg, hiszen az itt nyújtott “ellátási többlet” éppen az, hogy az önként absztinenciát vállalók ne legyenek a többi lakóval közös élettérbe kényszerítve.

Az itt nyújtott ellátás azonban módszertanilag nem vezethető le a sem a hajléktalanok rehabilitációs otthonában, sem az egészségügy pszichoszociális rehabilitációt végző intézményeiben  folyó, alapvetően rehabilitációs, terápiás célú gondozásból. Nem annak valamilyen csökkentett paraméterű változata, hanem inkább a közös elhelyezés káros, az absztinens életmódot akadályozó hatásainak kivédése illetve csökkentése. A kategórián belül az absztinens életmódban eltöltött idő szerint több fokozat hozható létre, és valamilyen mértékben szükséges tolerálni a “természetesen” bekövetkező visszaeséseket is.

3.2.3        Egészségi állapotuk miatt speciális ellátást nyújtó intézmények

        Ezt az ellátást azok a hajléktalanok veszik igénybe, akik az átlagos  átmeneti szállók házirendjéhez, nyitvatartási idejéhez, döntően egészségi állapotuk miatt nem, vagy csak jelentős konfliktusok árán tudnak alkalmazkodni, illetve akiknek aktív kórházi ellátása orvosi szempontból nem indokolt, de ambuláns kezelésük hajléktalan életmódjuk miatt nem megoldható.

        Az ellátás specialitása az egészségügyi probléma típusának  megfelelő elhelyezés, valamint az ambuláns ellátás egy részének helyben történő biztosítása a minimális ápolás, gondozás mellett. A kategórián belül - többek között - az általános egészségügyi ellátások mellett jelenleg a pszichiátriai problémákra koncentráló részlegek, valamint a nem aktív TBC - s  betegek utókezelése iránt  fogalmazódnak meg igények.

        Nagyon fontos, hogy ezen ellátásokat a egészségügyi ellátó rendszer fogalomrendszerével is leírjuk, annak elkerülése érdekében, hogy a ma tapasztalható  nagyon változatos elnevezések, - kórház, krízis osztály, krízis-fektető, ambulancia, ambuláns rendelő, szakrendelő, lábadozó, - ne okozzanak további értelmezési zavarokat. Bár kétségkívül vannak e téren eltérő szakmai vélemények is, általánosan elfogadottnak tekinthető az a vélemény, hogy a hajléktalan-ellátáson belül kórházi ellátás, illetve kórházi osztály működtetése nem célszerű, alapvetően szociális szakmai, (szegregációs hatások, “szegénykórház”) és orvos szakmai (a kórházi ellátás minimum-követelményei) miatt.  A megfelelő szintű orvosi ellátást biztosító megoldásnak - alapvetően finanszírozási okok miatt - egyébként a reális lehetősége sincs meg, ugyanakkor párhuzamos ellátás jönne létre, mivel Budapesten a teljes népesség ellátásához szükséges fekvőbeteg-ellátó kapacitás rendelkezésre áll. (Sajnos jelenleg csak az OEP által finanszírozott ideig maradhatnak a hajléktalanok a fekvőbeteg-ellátásban, és többnyire már korábban el kell hagyniuk a kórházat, minthogy utcaképesek lennének.)

        Ha az egészségügyi ellátó-rendszer logikáját követjük, - mely alapellátást és szakellátást különböztet meg - világosan látható, hogy az ambuláns betegellátás a szakellátás egyik formája melynek a szakszemélyzet mellett integráns részét képezi a szakellátást nyújtó egészségügyi intézmény szakmai háttere, infrastruktúrája is. E nélkül még akkor sem nevezhetünk szakellátásnak egy egészségügyi szolgáltatást, ha azt egyébként erre képesített, szakvizsgázott orvos végzi (mint ahogyan nem szakellátás a valamilyen szakvizsgával rendelkező háziorvos szolgáltatása sem). Fenntartásuk és üzemeltetésük jelenleg hiányt pótol.

        Látható tehát, hogy a hajléktalan-ellátásban megszervezhető - és az OEP finanszírozás orvosszakmai minőségi követelményeit is teljesítő - egészségügyi szolgáltatások a területi ellátási kötelezettségen kívül is biztosított háziorvosi és fogorvosi alapellátásban, valamint a hajléktalan életmódból következő, és a feltétlenül szükséges mértékű ápolás mellett biztosított orvosi, (háziorvosi)  felügyeletben határozható meg.

3.2.4        A tartós, vagy végleges elhelyezést nyújtó intézmények

        Ezek az intézmények azokat a hajléktalanokat hivatottak ellátni, akiknek intézményes gondozása, - hajléktalanságuk - nyilvánvalóan nem átmeneti jellegű, és gondozásuk átmeneti elhelyezést nyújtó intézményben nem oldható meg. Az intézmények specialitását a tartós (szükséges ideig tartó), illetve végleges elhelyezés jelenti. Az e kategóriába tartozó intézmények két alaptípusa, - a hajléktalanok rehabilitációs otthona, illetve a hajléktalanok szociális otthona - közötti különbséget a tartós gondozás indokául szolgáló körülmény reverzibilis (pl. drogfüggőség),  vagy irreverzibilis  (idős kor),  volta jelenti.

        A rehabilitációs intézményekben folytatott gondozás módszertanának és színvonalának meg kell felelni a pszichoszociális rehabilitáció szakmai követelményeinek. Ennek kapcsán meg kell jegyezni, hogy a fenti ellátási formák hajléktalan - ellátáson belül történő megszervezésének és működtetésének indoka elsősorban nem szakmai - módszertani, hanem a szociális és rehabilitációs intézményi kapacitás hiánya, amely ma többek között a szükséges pénzügyi fedezet hiányára vezethető vissza.  

3.2.5        Gyermekes szülők, családok elhelyezésére szolgáló - szükséglakás típusú - intézmények

        Családok elhelyezésének igénye a hajléktalanok  ellátására szakosodott intézményrendszerben,         - bár kétségkívül valós szükségletet elégített ki -, nem az intézményrendszeren belül, szakmai érvekre támaszkodva fogalmazódott meg, hanem ideológiai vagy más okból elháríthatatlannak ítélt kényszerhelyzetben alkalmazott szükségmegoldásként.

        Általában külön telephelyen működő önálló intézményként, kisebb részben azonban átmeneti intézmények kijelölt helyiségeiben működnek. Az ellátás, lényegét tekintve a szükséglakás funkcióját tölti be, ami egyben azt is jelenti, hogy a jelenlegi helyzet megváltoztatásához ilyenek biztosítása elengedhetetlenül szükséges. Meg kell azonban különböztetni az aktuális élethelyzetében rövid idejű elhelyezésre szoruló, saját lakását átmenetileg, - pl. családi konfliktus következtében - elhagyni kényszerülő  egyszülős vagy teljes családot, a lakhatási lehetőségét véglegesen elvesztő, - pl. kilakoltatott - családtól. Az előbbi igényekre az intézményrendszernek valamilyen módon reagálnia kell, míg az utóbbi esetekben a települési, illetve a fővárosi önkormányzatok ellátási kötelezettségét kell érvényesíteni.

        Az így kialakult helyzet több súlyos jogi  (ellátási kötelezettség), valamint szakmai-módszertani problémát is felvet. Az ellátási kötelezettséggel kapcsolatos egyik legfontosabb körülmény az, hogy a gyermekvédelmi törvény a gyermekek és a családok átmeneti otthonának megszervezését a gyermekjóléti alapellátás részeként a települési, - a fővárosban a kerületi - önkormányzat feladataként határozta meg. A szakmai dilemmák lényege abban a kérdésben foglalható össze, hogy az átmenetinek tekinthető körülmény, - a hajléktalanság -, vagy a tartósabban fennálló körülmény, - a gyermek(ek) veszélyeztetett helyzete - alapján kell-e biztosítani az ellátást?  Jogosan vethető fel az a kérdés is, hogy egyáltalán szabad-e családokat valamilyen mesterségesen létrehozott lakóközösségbe, vagy önállóan elhelyezve de az intézményi jogviszony függőségébe kényszeríteni, hiszen ez éppen családként való funkcionálásukat teszi lehetetlenné? Az e kategóriába tartozó férőhelyek további működtetését, annak módozatait a későbbiekben részletesen tárgyaljuk.

3.3        A hajléktalanság prognózisa

Elöljáróban feltétlenül szólni kell a hajléktalan népesség  becslésének néhány kérdéséről. A hajléktalanok egyszerű számbavétele, valamilyen nyilvántartás összeállítása, nyilvánvalóan nem lehetséges, a létszámukra vonatkozó eddigi becslések viszont nagyon nagy szóródást mutatnak. Ennek egyik alapvető oka az, hogy gyakran nem történik meg annak tisztázása, hogy a potenciális, vagy az effektív hajléktalanokra vonatkozik-e a becslés.

További problémákat okoz ha mindez az elégséges ellátási kapacitások meghatározása érdekében történik. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a tényleges ellátási igénnyel fellépő hajléktalanok az effektív hajléktalanoknál lényegesen kisebb népességet jelentenek, ezért - az eddigi eljárásoktól eltérően - célszerű a hajléktalanok számának különböző megközelítéseken alapuló  becslése helyett, jelen koncepcióban az ellátás iránt ténylegesen mutatkozó igények felméréséből kiindulni. Nem szabad azonban megfeledkezni arról a megfigyelésről, hogy az ellátás megszervezése, annak minősége és kapacitása maga is befolyással bír a klienskör alakulására, egyszerűbben fogalmazva gyakran az ellátás maga is elősegíti klienskör kialakulását. Esetünkben ez azt jelenti, hogy ha nagyobb kapacitású és jobb minőségű, illetve  egyszerűbben igénybe vehető ellátásokat hozunk létre, ez fokozhatja a jelenleg tényleges ellátási igénnyel nem jelentkező, de az effektív hajléktalanság határán lévő - alig becsülhető számú népesség -, pl., az ún. szívességi lakáshasználók, vagy az albérletben lakó alkalmi munkavállalók beáramlását az ellátó-rendszerbe.

Az ellátó-rendszerrel szemben támasztott tényleges igények meghatározásánál - az eddig alkalmazott becslésektől eltérően -, már van kapaszkodóként használható “kemény” adat, mégpedig az egyes ellátási formák, - különösen a viszonylag elfogadhatóan adminisztrált szállásnyújtással is járó ellátások -,  jelenleg mérhető tényleges igénybevétele. (Az effektív hajléktalanok részéről az ellátás elutasítására, ennek okaira és az ebből következő teendőkre még visszatérünk.) A felmerülő igények azonban - a hiányállapot sajátosságainak megfelelően erősen differenciáltak, (III.2.) célszerű tehát ha mind a prognózis felállításánál, mind pedig a prevenció lehetőségeinek tárgyalásánál ezt a csoportosítást követni.

3.3.1        A hajléktalanság alakulásának egyes országos tendenciái

E körben természetesen csak azoknak a jelenleg megfigyelhető folyamatoknak a vázlatos értékelésére térünk ki, melyek a fővárosi ellátó-rendszerrel közvetlenül is kapcsolatba hozhatók.

Fontos tényező ebből a szempontból a területi egyenlőtlenségek által kiváltott migráció, valamint a települési önkormányzatok szociálpolitikai stratégiája, illetve intézményi struktúrája.

A területi egyenlőtlenségek meghatározó tényezője a foglalkoztatottság. Az utóbbi években az egyenlőtlenségek az ország kelti-nyugati területei, és a főváros - vidék viszonylatában is tovább nőttek, melyet azonban nem követett hasonló mértékben az elvándorlás emelkedése. (Budapest és egyes kelet-magyarországi megyeszékhelyek 1,5-2 szeres, Budapest és a kistelepülések között  5-10 szeres különbség van.)  Ennek feltehetően az az egyik oka, hogy a döntően alacsony iskolázottságú  szakképzetlen,  gyenge helyi kötődésük (kevés ingatlantulajdon) miatt egyébként mobil munkavállalók részére, - a munkanélküliségi ráták különbségei ellenére - a fővárosi munkaerő-piacra való bekerülés meglehetősen reménytelen, nem biztosít reális megélhetési alternatívát. Mivel ezek a körülmények tartósan fennmaradnak, az alacsony  foglalkoztatás miatti bevándorlás középtávon ebből az irányból várhatóan nem fog jelentős mértékben emelkedni, a Dunántúlról pedig eddig sem volt jelentős mértékű.

Alapvetően más a helyzet a családok vidékről a fővárosba áramlása tekintetében. Az elsődleges motiváló tényező ezekben az esetekben nem a megélhetési források várhatóan könnyebb megteremtése, hanem valamilyen külső kényszer, (elűzés, kilakoltatás, stb.) illetve az ennek következtében fellépő, az elemi biztonság, a valamilyen elhelyezést is biztosító szociális ellátás iránti igény. E tekintetben a főváros az országos átlagnál jobban kiépített - de korántsem elégséges - intézményrendszerével kétségkívül nagy vonzerőt jelent. Pozitív változás várható 1-3 éven belül a gyermekvédelmi törvény gyermekek illetve családok, átmeneti otthonainak működtetésére vonatkozó előírásainak érvényesülésétől, valamint a hajléktalan-ellátáson belül, az ún. anya-gyermek szállások Szociális és Családügyi Minisztériumi  pályázati forrásokból finanszírozott, jelenleg folyó erőteljes ütemű létesítésétől.

A települési önkormányzatok szociális stratégiájának - a hajléktalan-ellátó intézmények létrehozásán kívül - esetünkben két leglényegesebb eleme a lakás megtartását szolgáló támogatások működtetése, valamint a leghátrányosabb helyzetű, az önkormányzatok számára szociális terhet jelentő lakosoktól (családoktól) való megszabadulás direkt vagy indirekt elősegítésének alkalmazása. A települések  a lakosságszámuknak megfelelő, szállásnyújtással járó hajléktalan-ellátások kiépítésére vonatkozó törvényi kötelezettségüknek 1997-re,  - néhány kivételtől eltekintve - eleget tettek.  

A kisebb vidéki településeken  a lakásfenntartási támogatás nagyobbrészt hiányzik, ám itt a bérlakások, alacsonyabb aránya, valamint az egyedi fűtés lehetősége miatt ez nem eredményezi a lakhatási lehetőség gyakori megszűnését.

A vidéki városokban,  - elsősorban a távfűtéses lakótelepi lakások magasabb aránya miatt, (és gyakran a távhőszolgáltatást biztosító önkormányzati érdekeltségű gazdasági társaságok közvetlen gazdasági érdeke miatt is), működik valamilyen lakásmegtartást szolgáló segélyezési forma, a “szociális” célú bérlakások építése azonban nagyon korlátozott.

Az esetleges hajléktalanná válás szempontjából  a rezsiköltségek emelkedésénél nagyobb veszélyt jelent a felhalmozódó pénzintézeti tartozások azon köre, ahol a lakás  szolgált a felvett hitel fedezetéül. Ez fokozottan érvényes a forgalomképes, a végrehajtás során értékesíthető  lakások esetében.  Csak remélni lehet, hogy a végrehajtási eljárások felgyorsulása és elterjedése előtt működni kezdenek a fent említett vidéki, családos elhelyezést  biztosító intézmények.

A fővárosi ellátó-rendszerre nehezedő nyomás várható alakulásának szempontjából ez lényeges bizonytalansági tényező. A helyi szociális ellátórendszer számára fokozott terhet jelentő lakosok (családok) lakcímének megszüntetése,  elvándorlásának kikényszerítése, ösztönzése, elősegítése, reális veszélyt jelentő, - bár még csak szórványosan előforduló - tendencia, melynek befolyásolása lényegében csak jogi eszközökkel, törvényességi felülvizsgálatok kezdeményezésével, a nyilvánosság igénybevételével képzelhető el.

Összegezve az eddigieket megállapítható, hogy a hajléktalanság “hagyományos” ellátást, (éjjeli menedékhelyet és átmeneti szállást) igénylő formáiban, - döntően a vidéki intézményhálózat kiépülésének előrehaladása miatt - a hajléktalanok fővárosba áramlásának további jelentős emelkedése nem várható. A lakhatási lehetőségük elvesztése miatt elhelyezésre szoruló gyermekes szülők, illetve családok fővárosba áramlása alapvetően két meglehetősen nehezen prognosztizálható folyamat, - a végrehajtások üteme, és a vidéki intézményrendszer  kiépülése -, valamint a jogi szabályozás és az önkormányzati magatartás viszonyának a függvénye. Ebben a körben a jelenleg is tapasztalható mérsékelt emelkedés továbbra is várható. ^[4] 

3.3.2        A hajléktalanság alakulásának fővárosi tendenciái

Mint arra már utaltunk, e kérdés tárgyalásánál az ellátó-rendszer egyes elemeinek tényleges igénybevételéből, a jelenleg mérhető ellátás iránti igényekből, illetve a differenciált igények várható alakulásából lehet kiindulni. A hajléktalanok különböző eljárásokon alapuló becsült  száma helyett, a kapacitás tervezésnél célravezetőbb az egy időben tényleges ellátási igénnyel az intézményekhez forduló hajléktalanok számából kiindulni.

A fővárosban a hajléktalanok ellátását szolgálja mintegy 3600 - 3800  szállást nyújtó férőhely, 1134 fő számára nappali melegedő, naponta 1620 fő részére népkonyhai étkeztetés, valamint a téli időszakban az utcán, aluljárókban, pályaudvarokon kiosztott napi 986 adag tea ill. szendvics. A közölt adatok eltéréseit az okozza, hogy a téli hónapokban, - az ún. krízisellátás keretében - többlet kapacitások lépnek be. Ha a fenti kapacitások kihasználtságát és ugyanazon a napon történő párhuzamos igénybevételét is figyelembe véve összesítjük, nagy biztonsággal becsülhető, hogy ugyanazon a napon maximum mintegy 5000 hajléktalan vehet igénybe valamilyen ellátást. (Az FSZKI orvosi ambulanciáján több mint 7000 “élő” kartont tartanak nyilván.)

Tudjuk ugyanakkor, hogy a nappali melegedőt igénybe vevő személyeknek legalább a fele, a népkonyhán étkezőknek a harmada  valamilyen hajléktalan szállást is igénybe vesz, valamint a  “teajáratok” klienseinek legalább  a kétharmada népkonyhán étkezik vagy hajléktalan szállón alszik, megállapíthatjuk, hogy ez legfeljebb 7 000 - 8 000 különböző személyt takar.  

Általános tapasztalat az is, hogy a hajléktalanok nagy része többé kevésbé rendszeresen veszi igénybe az egyes ellátásokat, tehát nem túl magas a "forgás". A  3 800 férőhelyből  2 500, néhány hónapos időszakra ellátást nyújtó átmeneti intézmény, a nappali melegedők és a népkonyhák kliensköre is többségében rendszeresen veszi igénybe a szolgáltatást, és nem túl gyakran kerül a rendszerbe olyan hajléktalan aki az utóbbi egy évben ne részesült volna valamilyen ellátásban vagy legalább egy éve hajléktalan de eddig még egyáltalán nem kapott semmilyen ellátást.

A férőhelyek igénybevételét elutasító vagy információ illetve kapacitáshiány miatt a szállásnyújtásból kiszoruló hajléktalanok aránya az e szempontból legfontosabb csoport, a téli utcai krízisellátás (1996/97) kliensei között 60 % , ami fővárosi szinten mintegy 500 főt jelentett. (Az adatok a Menhely alapítvány kérdőíves felméréséből származnak) Feltétlenül értékelendő körülmény a szállásnyújtást igénybe nem vevő hajléktalanok számának becslésénél, hogy a téli éjszakai tartózkodásra alkalmas közterületek, (METRO aluljárók, pályaudvarok) döntő többsége éjszaka zárva van, és láthatóan nem szorult ennek következtében az utcára jelentős számú hajléktalan.

Hasonlóan fontos, - bár inkább az egyes ellátások tartalmáról, minőségéről, ismertségéről mint a szükséges kapacitásokról ad információt, - hogy egyes éjjeli menedékhelyek télen folyamatosan névleges kapacitásuk 100 - 120 %-án működnek, ugyanakkor jelenleg is közel 200 férőhely, ( a fővárosi  éjjeli menedékhely kapacitás 15 %-a) szabad. A fentiekre alapozott becslés szerint tehát egy téli időszakban a fővárosban a potenciális ellátási igénnyel fellépő hajléktalanok száma 7 000 - 8 000 között lehet,  melyből az egy időben szállásnyújtást igénylők száma jelenleg 3 200 - 3 500-ra tehető.

A téli és a nyári hónapokban fellépő eltérő kapacitás szükségleteket az egyes ellátási formáknál tárgyaljuk. Ezen igények differenciált csoportjainak várható alakulását a hajléktalan életformába be, illetve abból kivezető csatornák, illetve a hajléktalan népesség állapotában természetes módon bekövetkező változások, (öregedés, fogyás, stb.) együttes értékelésével lehet előre jelezni. Általános érvénnyel  megállapítható, hogy a fővárosban is érvényesülnek mindazok a tendenciák, melyekről a vidéki városok esetében beszéltünk. Az azonban lényeges eltérés, hogy Budapesten a lakhatási lehetőségek elvesztésének legális, (piaci forgalomba kerülés, kilakoltatás végrehajtási eljárásban), és illegális, (elfoglalás "kiverés") lehetőségének veszélye fokozottabban érvényesül.

A munkásszálló típusú ellátást nyújtó intézmények iránti igények alakulása a bemeneti oldalon elsősorban a foglalkoztatottság, azon belül is, különösen a szakképzettséget nem igénylő munkalehetőségek, szintjétől, valamint az ezen munkakörökben elérhető keresetek és az "önerős" lakásmegoldások, - köztük az olcsó bérű szállások - ára közötti különbségtől függ.

A meghatározó elemnek a felsoroltak közül a foglalkoztatottság szintjét kell tekinteni, mely az országos átlagnál lényegesen jobb, különösen a legális és illegális  alkalmi, munkavállalás tekintetében. Ez a lassan élénkülő gazdasággal együtt várhatóan javulni fog, melyet a külföldiek illegális foglalkoztatásának várható visszaszorítása is elősegít. A hajléktalanok jelentős hányada jelenleg is állandó munkaviszonnyal rendelkezik, vagy rendszeresen végzett alkalmi munkával biztosítja megélhetését.

A hajléktalan intézmények kialakulásának, tehát a munkásszállók megszűnésének idején (1989) felmérés szerint a hajléktalanok 62 %-a végzett rendszeres vagy alkalmi munkát, ezen belül 24 %-nak volt állandó munkahelye. ^[5] 

A fővárosi átmeneti szállások mintegy felére kiterjedő (FSZKI 1996) felmérés szerint ez a következőképpen alakult:

állandó munkaszerződése van                        15.1        %

rendszeres alkalmi munkát végez                22.9        %

eseti alkalmi munkát végez                        16.5        %

munkanélküli járadékos ill. jöv. pótló tám.          8.0        %

                egyéb                                                37,5     %

                                                                100        %

Látható, hogy bár az állandó munkaszerződéssel dolgozók aránya 14 %-kal csökkent, - ha az aktív munkaerő-piaci magatartást megkövetelő ellátásokban részesülőket is ide számítjuk -, a hajléktalanok munkaerő - piachoz való kapcsolódása nem változott.  

A minimálbér és a minimális lakhatási lehetőségek megteremtésének költsége közötti viszony ( a minimálbér itt "önkényesen" választott összehasonlítási alap) ad valamilyen tájékoztatást a probléma alapjáról. A minimálbér napi nettó összege  lényegében megegyezik a legolcsóbbnak tekinthető ERAVIS szállón eltöltött egy éjszaka árával. A kereső tevékenységet folytató hajléktalanok jövedelme a már idézett 1996-os felmérés szerint a következőképpen alakult^[6]:

nincs jövedelme                  4,0        %

 0  -   6 000                          4,3        %

 6  - 10 000                        31,4        %

10  - 15 000                        33,0        %

15  - 20 000                        18,0        %

20 000   felett                  9,3        %

Látható, hogy a dolgozó hajléktalanok legalább 30 %-a elérte a minimálbér szintjét. A tapasztalat azt mutatja, hogy az önerős lakhatási megoldások akkor válnak reálisan választható alternatívává, ha a hajléktalan személynek a lakhatási költségeken felül a legalább 10 - 12 000 Ft - ja  a napi megélhetésre fordítható. ( Ez megközelíti a nyugdíjminimumot, valamint a nettó minimálbér  75 % - át. Figyelembe véve azt, hogy a legolcsóbb legális szálláslehetőséget képviselő - munkásszálló minőségű - szállók árait nagy mértékben befolyásolja a - jelenleg nem túl magas - kereslet, megállapítható, hogy a dolgozó hajléktalanok mintegy felének direkt vagy indirekt (max. 50 %-os ártámogatás) támogatásával reális lehetősége lehet az önálló megoldásra.

Összegezve az eddigieket azt mondhatjuk, hogy a jelenlegi átmeneti szállón lakó hajléktalanoknak mintegy harmada - 7-800 fő - igényelne rendszeres munkavégzést lehetővé tevő intézményi, vagy többé-kevésbé önálló ellátást.

Az alkohol vagy drog függőség miatt speciális ellátás iránti igények alakulását elsősorban a függőségben szenvedő hajléktalanok aránya befolyásolja. Erről elmondható, hogy az alkohol tekintetében ez egy állandónak tekinthető magas, stabil arány. A drogfüggőség egyelőre inkább csak mint korosztályhoz kötődő módszertani, és nem mint ellátás-szervezési probléma jelentkezik. Azoknak a szállóknak az adataiból kiindulva, ahol létrehoztak ilyen részlegeket, az látható, hogy az átmeneti szállók férőhelyeinek mintegy 8-10 %-án ki lehet elégíteni ezeket az igényeket. A speciális módszertani eszközök kidolgozását követően várható az igények 1-2 %-os növekedése.

A egészségügyi szolgáltatást is nyújtó  hajléktalan intézmények iránti igények várható alakulása a hajléktalanok egészségi állapotában bekövetkező változásoknak, különösen pedig az egészségügyi ellátást igénylő hajléktalanok, egészségügyi ellátó rendszerből való kiszorulásának együttes értékelésével prognosztizálható.

A hajléktalanok egészségi állapotát, jellemző - életmód-specifikus - betegségeiket, az lakosság átlagát jelentősen meghaladó morbiditási és mortalitási adatait több hazai vizsgálat is feltárta, melyek közül kiemelendő az 1994-es ^[7] kifejezetten a budapesti hajléktalanok körében folytatott kutatás.

Összegezve a hajléktalanok döntően életmód-specifikus megbetegedései közül azok tekintetében várható javulás, amelyek a közegészségügyi szolgáltatások és egyes alapellátások, (szűrővizsgálatok háziorvos) hiányára  vezethetők vissza. Továbbra is fennmaradnak azok a morbiditási tényezők, melyek bár a hajléktalanok között lényegesen gyakoribbak,  nagyrészt függetlenek az egészségügyi ellátottságtól, (alkoholfogyasztás, dohányzás, stb.)

Bár az egészségügy minden területén felmerülhetnek a hajléktalan életformából következő sajátos igények, ezek kielégítésének hajléktalan ellátáson belüli megszervezése csak akkor indokolt, ha a hajléktalan életforma lehetetlenné tenné az eredményes gyógyítást. A reális igények kis mértékű  növekedésére tehát elsősorban az egészségügyi ellátási skála alsó végén, a közegészségügyi ellátás, a szűrővizsgálatok, valamint a  hajléktalan-intézményekben biztosított fokozott háziorvosi felügyelet terén kell számítani. Várhatóan ettől nagyobb mértékben növekednek az ingyenes fogorvosi ellátás iránti elvárások.

Az egészségügyi alapellátást meghaladó gyógyító tevékenységgel kapcsolatban a hajléktalan ellátásra csak a “kezelhetőség” szociális feltételeinek megteremtése hárul, (anyagi és szociális gondozási feltételek). Tehát mind az egészségügyi alapellátás biztosításával, mind a szakellátások igénybevételének feltételeivel kapcsolatban várhatóan növekedni fognak az igények, de ez nem elsősorban az ápolást, gondozást biztosító férőhelyek számának automatikus növelését jelenti, ami annak a függvénye, hogy mennyire eredményesen sikerül fellépni a hajléktalanok szakellátásból való kiszorítása/kiszorulása ellen. A tartós, vagy végleges ellátás iránti igények várható alakulására az átmeneti szállók népességének jelenlegi összetételéből következtethetünk. A nyugdíjas korúak meglehetősen kevesen vannak, arányuk stabilnak mondható 4-6 %, de nagyon fontos ebből a szempontból a 40 éven felüliek aránya.

Az FSZKI átmeneti szállóin lakó 40 évnél idősebbek arányának 1993-as és az 1996- os adatait összehasonlítva - 41.6  és 52.2 %  - szembetűnő az emelkedés, ami a hajléktalanok rossz egészségi állapotával együtt jól mutatja, hogy emelkedik azok száma, akik előtt véglegesen bezáródnak a munkaerő-piacra visszavezető utak. Hasonló tendenciára lehet következtetni abból is, hogy növekszik az átmeneti szállókon nagyon hosszú ideje lakó, - sokszor szociális otthoni elhelyezésre váró - hajléktalanok aránya is. (1997-es adatok szerint a lakók 19 %-a két évnél régebben lakik ugyanazon a szállón.)

A mindennapi tapasztalatok szerint is az egyik legsúlyosabb probléma az átmeneti szállókon, hogy mind a szociális otthoni, mind a rehabilitációs intézményi elhelyezés, - elsősorban kapacitáshiány, de az intézmények elzárkózása miatt is - nagyon elhúzódik, vagy egyenesen lehetetlen. (Jelenleg a fővárosi idősek otthonaiban,  a pszichiátriai betegek otthonaiban,  és az értelmi fogyatékosok otthonaiban az 1998 június 30-i állapot szerint 2509 fő a behívásra várakozók száma összesen, a 6887 működő férőhelyre.)

Jelenleg a fővárosban - az 1997 évi működési engedélyeztetési eljárások alapján - 117 rehabilitációs, és 92 hajléktalan-otthoni  férőhely működik.  Ebben a kategóriában tehát a az igények emelkedésére, a jelenleg látens igények gyors megjelenésére kell számítani, ami - figyelembe véve a hajléktalanok alacsony várható élettartamát -  a fentiek alapján elérheti az átmeneti szállók férőhelyszámának a 25-30 %-át.

A korosztályi sajátosságoknak megfelelő ellátás iránti igények alakulását meghatározó csoport, az állami gondozásból nagykorúvá váló, és a fiatal felnőtt korcsoportba tartozó, - 18-24 éves - fiatalok száma, és a közülük hajléktalanná válók aránya. Ebben a körben két ellentétes irányú tendencia érvényesül. Egyrészt az állami gondozásban lévő gyermekek száma várhatóan csökken, ennek ellenére, az intézeti gyermekállomány “elöregedése” következtében jelentős mértékben nő az évenként nagykorúvá válók száma. Ennek várható alakulását (az állami gondozásba kerülés évenként 3%-os csökkenése mellett) mutatja az alábbi adatsor.

A nevelőotthonokból nagykorúság, (vagy az utógondozó ciklus végének) elérése miatt elbocsátottak számára nincs megfizethető albérlet és munkásszállói férőhely, e miatt egy részük hajléktalanná válik.

A demográfiai adatokból tehát az igények jelentős növekedése következne. Másrészt azonban a gyermekvédelmi törvény által bevezetett új támogatási forma, - a normatív módon járó otthonteremtési támogatás -, valamint az újonnan bevezetett intézkedések, - az utógondozás, és az utógondozói ellátás elrendelése -, az intézményi elhelyezés visszaszorítása, várhatóan mérsékelni fogja a hajléktanná válás arányát. Azzal azonban számolni kell, hogy a gyermekvédelmi utógondozói ellátás szükséges kapacitásai csak lassan épülhetnek ki, sőt a középtávú fővárosi gyermekvédelmi koncepció egyelőre nem is számol e területen kapacitás-növeléssel, ezért az életkori sajátosságoknak megfelelő igények bizonyos mértékben növekedni fognak, kielégítésük az átmeneti szállók férőhelyszámának mintegy 8-10 % -át fogja tartósan lekötni, ugyanakkor szervezetileg is elkülönült ellátás létesítése a szegregációs veszélyek felerősödése miatt nem indokolt.

A gyermekes szülők, családok elhelyezésére szolgáló intézmények iránt kétségkívül valós, és az utóbbi időben egyre fokozódó igény tapasztalható. Ennek alakulását befolyásoló tényezőket a 3. 1. fejezetben már tárgyaltuk, a következtetések maradéktalanul érvényesek a fővárosi helyzetre is. Az előzőekben már utaltunk a gyermekvédelmi törvény életbe lépését követően előálló helyzetre, vagyis arra, hogy a itt alapvetően a gyermekjóléti alapellátás, kisebb részben a gyermekvédelmi szakellátás részét képező feladatról van szó. Ennek következményeit az intézményrendszer átalakításánál fogjuk tárgyalni.

E kategóriában a fővárosban jelenleg 449 férőhely működik, ez azonban a maximálisan elhelyezhető gyermekek és felnőttek együttes száma, ezért ebből nem határozható meg egyértelműen, hogy hány család önálló elhelyezésére képesek ezen intézmények. Becsléseink szerint a fővárosi kapacitás mintegy 150 család, - 1 vagy 2 szülő, valamint 1-3 gyermek - befogadására képes. Az egyes intézmények házirendje szabályozza, hogy csak egy, vagy kétszülős családokat is befogadnak-e. (Az arány nagyjából 80 - 20 % az előzőek javára.)

Az intézmények mindegyike a valós kapacitás 100 %-a felett működik, egyes sajátos intézmények, pl. az  FSZKI anya-gyermek krízis-szállás, esetenként a 140 % -ot is elérheti.

Összegezve a fővárosi prognózist az állapítható meg, hogy az átmeneti szállók “klasszikus” profiljában, - mivel a munkásszállók gyors bezárása csak egyszeri hirtelen igénynövekedést okozott, és a vidéki hajléktalanok fővárosba áramlása is stabilizálódott -, újabb nagy arányú növekedéssel nem kell számolni. A jelentős mértékben állandósuló hajléktalan népességnek azonban  erősen differenciált ellátásokra van szüksége a továbblépéshez, különösen a tartós és végleges elhelyezést nyújtó intézmények fejlesztésére lesz szükség.

Alapvetően más a helyzet a gyermekvédelemmel kapcsolatos két csoport, a fiatal felnőtt korosztály, különösen pedig a gyermekes, családos elhelyezést igénylők esetében. E területen a várható igények alakulását nagyrészt más ellátó-rendszerek viselkedése, az érintett önkormányzatok és hatóságok szándékai befolyásolják.

A fővárosi hajléktalan-ellátó rendszerre nehezedő nyomás az e szereplőkkel közel sem egyenlő alkupozícióból folytatott tárgyalások eredményétől függ.  

3.4        A hajléktalanság prevenciója

A hajléktalanság megjelenésére való első reagálást, - az intézményrendszer kiépülését - követően, egyre inkább előtérbe kerülnek a probléma kezelésének tartalmi, módszertani kérdései. E folyamatban szükségszerűen felvetődik a prevenció kérdése, annak szükségessége, elméleti és gyakorlati lehetőségei. A devianciák területén általánosan használt felosztást, - a generális és a speciális prevenció megkülönböztetését -, a hajléktalanság esetében nem célszerű alkalmazni, hiszen a generális prevenció, (pl. az általános felvilágosító tevékenység), a hajléktalanná válást csak nagyon közvetett módon képes befolyásolni.

Értelmezhető viszont a beavatkozás területére vonatkozó Caplan féle felosztás, mely primer, szekunder, tercier prevenciót különböztet meg. A hajléktalanság esetében az elsődleges prevenció a hajléktalanná válás megelőzését, a másodlagos a hajléktalanok  esetében a károsodások csökkentését és az önálló életvezetési készségek fenntartását vagy fokozását, a harmadlagos pedig az intézményekből kikerülők visszaesésének megakadályozását jelenti.

A hajléktalanság, korábbi megfogalmazásunk szerint több társadalmi integráló mechanizmust érintő összetett hiányállapot, a hozzá vezető utak eltérőek, és eltérő mértékben befolyásolhatók.

Nagyon fontos a prevenció reális lehetőségeinek, reális cselekvési terének meghatározása, hiszen a túlzott elvárások teljesítésére nem lehet végrehajtható cselekvési programot készíteni.

A beavatkozási lehetőségek mérlegelésénél a célszerű a hajléktalanságot közvetlenül kiváltó okokból kiindulni, melyeket alapvetően pszichoszociális és strukturális okokra különíthetünk el. A két okcsoport természetesen sok szálon összefügg.

A pszichoszociális okok között a meghatározó a családi kapcsolatok felbomlása, a személyiségfejlődési zavarok, míg a strukturális okok között a különböző intézményi lakhatási lehetőségek megszűnése mellet a lakásfenntartási költségek és kereseti lehetőségek különbségének tendenciaszerű növekedése szerepel, ide értve az e réteg által megfizethető, illetve a támogatott albérletek és munkásszállói férőhelyek hiányát is.

Az utolsó lakhatási lehetőség megszűnésének közvetlen oka egy 1990-es vizsgálat alapján, az esetek 51 %-ában a családi kapcsolatok felbomlása. Ennek befolyásolása, a primer prevenció területén a szociális és mentálhigiénés alapellátás nevesítve a családsegítő szolgálatok feladata, látni kell azonban azt is, hogy a pszichoszociális okok előfordulása alig befolyásolható.

A hajléktalan-ellátás intézményrendszerében a szekunder és tercier prevencióra nyílik lehetőség. Ez elsősorban a hajléktalanok még meglévő családi kapcsolatainak megőrzést, erősítését szolgáló programokat, valamint a szállóról valamilyen többé-kevésbé  önálló  lakhatási megoldással (támogatott szálló vagy albérlet) kiköltöző lakók, igény szerinti utógondozását jelenti. Természetesen nem feltétlenül a hajléktalan-ellátáson belül kell ezt megszervezni. Lényegében egyenértékű megoldás lehet a területileg illetékes családsegítő szolgálat rendszerszerű, szervezett bevonása, a két szektor közötti átjárhatóság biztosítása.

A strukturális okok csoportjában kézenfekvőnek tűnik a lakásgazdálkodás összefüggése a hajléktalansággal. Látni kell azonban, hogy a legnagyobb problémát a szociális bérlakások megszűnése mellett az okozza, hogy a hajléktalanság megelőzésére és csökkentésére, - tehát a probléma kezelésére - alkalmas eszközök feletti rendelkezés joga, (bérlakás-állomány és szabályozási hatáskör), elválik a hajléktalanok ellátásának kötelezettségétől.

A Fővárosi Önkormányzat tehát nincs a prevenció alapvető eszközeinek birtokában, érdemi előrelépés tehát csak az önkormányzati együttműködés létrejöttétől, esetleg jogi eszközökkel történő kikényszerítésétől vérható.  

A strukturális okok közül ki kell emelni a lakás megtartását elősegítő támogatásokat, valamint a hajléktalanság veszélyzónájában élő munkaképes, potenciális hajléktalanok számára megfizethető árú szállás lehetőségét. A lakás megtartását szolgáló támogatási rendszer egyik eleme, - a lakásfenntartási támogatás - a kerületi önkormányzatok hatáskörébe tartozó ellátás. Szabályozása ennek megfelelően sokszínű, és a legkevésbé sem követ egységes elveket. A lakás elvesztésének lehetősége szempontjából ki kell emelni, hogy mindössze 4 olyan kerületi önkormányzat van, ahol nem szankcionálják a segélyezésből való hosszabb-rövidebb kizárással a közüzemi díjhátralék létét, és csak egy kerületben működik hátralék-kiegyenlítő kölcsön.  Nem jelentenek érdemi segítséget a nagyobb hátralékkal rendelkező, - ezért a lakás elvesztésének reális veszélyében élő - családoknak a nagy közüzemi díjtámogatási rendszerek sem, hiszen eleve csak a számlát fizetőket támogatják, vagy csak a maradvány eszközöket fordítják a hátralékosok támogatására.

Az alacsony keresetek mellett is tartósan megfizethető szálláslehetőség tulajdonképpen a munkásszálló funkció - természetesen más, (piaci) finanszírozási és működtetési viszonyok között - történő felélesztését jelenti. A hajléktalan-ellátó rendszerre nehezedő nyomás mérséklése szempontjából ehhez a Fővárosi Önkormányzatnak nyilvánvaló érdeke fűződik.

A lehetséges cselekvés a nyílt piaci beavatkozástól (ártámogatás), hajléktalanok átmeneti szállása és az olcsó szálláslehetőség közötti sokféle szervezeti, működtetési és támogatási átmenet kidolgozásától az önálló lakhatást támogató segélyezésig terjed. Tartalmi  szempontból ebbe a körbe tartozó, és ezzel legalább  egyenértékű  a lakásbérlet-támogatás és a lakáscsere program támogatása is.

Lakásból való kikerülés veszélyének csökkentése, kikerülés megakadályozása érdekében a Fővárosi Önkormányzat számára a következő főbb cselekvési irányok határozhatók meg:

        Törvényi, jogszabályi, finanszírozási feltételek változtatásának folyamatos ösztönzése, képviselete

        Fővárosi közműdíj kompenzáció rendszerének fenntartása, értékállóság és célzottság megőrzése, középtávon Fővárosi Kiegészítő Lakásfenntartási Támogatási rendszerré fejlesztése

        Lakásfenntartási és első lakáshoz jutási támogatásokra vonatkozó fővárosi keretrendeletek felülvizsgálata, aktualizálása

        Társasházakban, alacsony komfortfokozatú, komfortnélküli lakásokban élő rászorulók támogatási rendszerének kialakítása

        Lakásfenntartási hátralékba, adósságba került családok helyzete rendezésének (támogatás, lakáscsere, adósság tanácsadás) elősegítése a Fővárosi Szolidaritási Alap felhasználásával

A különböző intézményi lakhatási lehetőségek megszűnésének megoszlását mutatja egy 1994-es vizsgálat eredménye. E csoport az összes okok között 35.4%-ot képvisel.^[8] 

Munkásszállóról kikerülés                        9,7        %

Állami gondozásból kikerülés                7.0        %

Büntetés-végrehajtásból szabadulás        5,9        %

Kórházból elbocsátás (szomatikus)                4,2        %

Kórházból elbocsátás (mentális)                4,0        %

Szociális otthonból kikerülés                1,5        %

Szolgálati lakhatás megszűnése                3,1        %

A fent felsoroltak közül, a börtönből, kórházból, szociális otthonból hajléktalanná válók egy része már azt megelőzően is hajléktalan volt, ezt a gyakoriságok értékelésénél figyelembe kell venni. Látható, hogy a munkásszálló és a szolgálati lakás, - tehát a foglalkoztatáshoz kapcsolódó okok - együttesen 12,8 %-ot képviselnek. A prevenció lehetőségéről az előzőekben már volt szó.

A büntetés-végrehajtás ideje alatt bekövetkező lakásvesztés csak nagyon nehezen befolyásolható, és a ma csak elvétve, modellként alkalmazott igazságügyi szociális munka eszközeivel valósítható meg. Kulcsfontosságú szerepe lehetne ebben a családsegítő szolgálatok hálózatának, amelyek azonban sajátos feladat-értelmezésük (önkéntesség) következtében ezt általában nem vállalják fel. A szabadságvesztését töltő, vagy előzetes fogvatartásban lévő személy általában nem tud a lakóhelyén működő családsegítő szolgálathoz fordulni, a segítséget pedig sem neki sem családjának nem ajánlja fel a szolgálat. A  pártfogó felügyelői hálózat kapacitás és szakismereti hiányok miatt tartós családgondozásra, sok esetben a szociális ügyintézésre sem alkalmas.

Ki kell emelni még az elmeosztályról történő elbocsátást, mivel a pszichés állapot maga is oka lehet az önkéntes, illetve a kényszer hatására bekövetkező lakásvesztésnek. Érzékelhető, és nagyon kedvezőtlen következményei vannak, hogy az krónikus elmeosztályi férőhelyek csökkentését, - a fővárosban és pest megyében 813 krónikus ágyat szüntettek meg, részben a fent idézett felmérés után - nem követte a pszichiátriai gondozó hálózat fejlesztése.

Ennek eredményeként megjelentek a hajléktalan intézményekben a folyamatos gondozásra szoruló skizofrén, és az együttélésre sokszor alig alkalmas paranoid pszichózisban szenvedő, de a pszichiátriai gondozók látóköréből kikerült betegek. A szomatikus okból kórházba került betegek lakásvesztésének oka egyrészt az, hogy a kezelés ideje alatt akadályozva vannak szociális ügyeik intézésében, érdekeik képviseletében, másrészt az hogy a kórházból történő elbocsátást követően lakásában nem képes önmagát ellátni, ezért valamilyen intézményi ellátásra szorul.

A megelőzés ezekben az esetekben a kórházi szociális munka, valamint a házi gondozás/ápolás fejlesztésétől, korlátozott mértékben a családsegítő szolgálatok bevonásától várható. A prevenció lehetősége és szükségessége az állami gondozásból kikerülők esetében nyilvánvaló, eszközei azonban szinte teljes mértékben a gyermekvédelem rendszerén  belül találhatók. Elsősorban az intézeti nevelés szocializációs tartalmának növelését, az életkezdés, - az otthonteremtés - szociális (anyagi) és mentálhigiénés  támogatását, az önálló életvitel felé vezető több fokozatú átmenet megteremtését kell itt említeni. Látni kell azonban, hogy a gyermekvédelmi gondoskodás ideje előbb-utóbb véget ér, és nagyon fontos hogy az ebből végleg kikerülők ne egy gyökeresen más, - bár szükségképpen szerényebb anyagi lehetőségekkel rendelkező -  támogatási rendszerbe átmenet nélkül kerüljenek át. A gyermekvédelmi törvény rendelkezéseinek követése várhatóan egymagában is jelentős preventív hatást fejt ki, ezért szorgalmazása, előírásai végrehajtásának kikényszerítése alapvető fontosságú.

Az intézményi lakhatási lehetőségekből történő kiszorulás mértékének csökkentése érdekében szükséges:

☑        A fővárosi drogmegelőzési, házi gondozási, ápolási, családsegítő és foglalkoztatási ellátások meglévő programfinanszírozásának fenntartása, szervezett továbbfejlesztése

☑        A fővárosi ideg- és alkoholgondozó hálózat működésének felülvizsgálata, értékelése, a továbbfejlesztés irányainak és eszközeinek meghatározása

☑        A fővárosi gyermekvédelmi rendszer évenkénti értékelése a rendszerből kikerülők hajléktalanná válását megakadályozó programok hatékonyságát illetően

3.5        Határterületi problémák, főbb érintkezési pontok

A hajléktalanság nem csak kialakulásával és fennmaradásával, hanem a hajléktalan személy életmódjával összefüggésben  is sok szálon kapcsolódik más jogterületek, más jogszabályok által szabályozott eljárásokhoz és ellátásokhoz.  Ezeken az érintkezési pontokon szükségszerűen fellépnek az eltérő probléma-megfogalmazásból, esetenként az érintett szereplők, - intézmények és hatóságok - eltérő érdekeltségéből adódó konfliktusok.

Szükséges, hogy ezeket a konfliktushordozó területeket a problémákra koncentrálva,  legalább felsorolásszerűen meghatározzuk, mely felsorolás a szükségszerűen lefolytatandó egyeztető tárgyalások  tartalmának főbb sarokpontjait is kijelöli.

3.5.1        Államigazgatás

Az egyik legáltalánosabb probléma, amely a hajléktalanok esetében fellép, a két féle, az 1993. évi III. Tv. szerinti, valamint  a az 1957. évi IV. Tv,  az Államigazgatási  eljárásról szóló Tv. szerint általánosan alkalmazott - illetékességi szabályok alkalmazásából adódik. A két féle szabály alkalmazása jelentősen nehezíti a hajléktalan bizonyos ügyeinek intézését, érdekeinek intézését, valamint csökkenti az állandó lakóhely szerint illetékes önkormányzatra nehezedő nyomást. Míg pl. a hajléktalan személy a kerületi önkormányzattól jogosult közgyógyellátást kérni, a fővárosi önkormányzat folyósítja rendszeres szociális és átmeneti segélyét, addig gyermekével kapcsolatos gyámhatósági ügyekben az állandó lakcím szerint illetékes hatóság jár el.

A fentiekhez szorosan kapcsolódó probléma a lakcímbejelentés kérdése. Sem a tartózkodási hely, sem közterületre történő bejelentkezés nem oldotta meg a hajléktalanok ezzel kapcsolatos problémáit. Olyan megoldást szükséges keresni, amely nem teszi érdekeltté a hajléktalant abban hogy korábbi lakcímét, - melyhez lényeges jogosultságai és érdekei fűződnek -, a pillanatnyi ellátás reményében megszüntesse. Hosszabb távon nem fenntartható a fiktív lakcímbejelentések rendszere sem, bár a jelenlegi helyzetben kétségkívül szükséges valamilyen azonnali, jogosultságot biztosító megoldás. Mind a hajléktalan személy, mind a különböző államigazgatási eljárások eredményes lefolytatásában érdekelt hatóságok számára az ideális megoldást az jelentené, ha a tényleges tartózkodási hely, és a lakcímnyilvántartás szerinti tartózkodási hely egybeesne.

3.5.2        Igazságszolgáltatás  

Ebben a körben a büntetőeljárás, a büntetés-végrehajtás jellemzően hajléktalanokat érintő kérdéseit kell említeni. A rendőrség közrendvédelmi tevékenységével  kapcsolatban a tartós közterületen éléssel, a hajléktalan léttel szükségszerűen együtt járó, és esetenként rendőri intézkedést kiváltó kérdéseket szükséges tisztázni.

A büntetés-végrehajtási intézet, illetve a büntetés-végrehajtási bíró speciális intézkedése az eltávozás és a büntetés-félbeszakítás engedélyezése, illetve a  feltételes szabadságra bocsátás.

Ezekben az eljárásokban a Bv. Intézet parancsnoka, ill. a Bv. bíró mérlegeli az elitélt intézeten kívüli jogkövető magatartásának esélyeit. Vizsgálja, hogy van e biztos és ellenőrizhető lakhatási lehetősége, ezért a hajléktalan személyek általában elesnek ettől a lehetőségtől akkor is, ha ez pl. családi kapcsolattartás, vagy hozzátartozó temetése miatt egyébként indokolt. Külön kérdés a kilakoltatások végrehajtása, az ezzel kapcsolatosan fennálló települési (kerületi),  önkormányzati  ellátási felelősség és érvényesítésének lehetőségei.  

3.5.3        Foglalkoztatás

Ezen a területen a hajléktalanok közhasznú foglalkoztatásba, esetenként képzési, átképzési programokba történő részvételének  lehetővé tételét, ösztönzésének lehetőségeit kell megvizsgálni. Meg kell említeni, hogy abban a kérdésben - az egészségügyhöz hasonló - szakmai viták folynak, hogy rövid távon esetleg látványosabb sikereket hozó, elkülönült hajléktalan-foglalkoztatás, vagy a jobb kilépési esélyeket biztosító  integrált foglalkoztatás megteremtése a cél? Álláspontunk szerint ez utóbbi a jobb megoldás.

3.5.4        Egészségügy

Az egészségügyi és a hajléktalanokat ellátó intézmények eredményes együttműködésének előfeltétele a világos, kellően a részletekbe menő feladatelhatárolás.

A  közegészségügyi és egészségügyi alapellátás területén a jelenlegi eredményes együttműködés fenntartása és állandósítása különösen a szűrővizsgálatok esetében szükséges. A hajléktalanok járóbeteg szakrendelőben,  kórházban történő ellátásának biztosítása terén jelentős problémák jelentkeznek. Lépéseket kell tenni annak érdekében, hogy a hajléktalan-ellátás intézményei - a kétségkívül jelentkező igények nyomásának engedve - ne hozzák létre mintegy “megkettőzve” e funkciókat a “szegényorvoslás” szegregációt fokozó, nemkívánatos intézményeit. A hajléktalanok szakellátásból való kiszorulásának megakadályozása érdekében meg kell határozni a kórházi felvétel szociális, - és a beteg  “utcaképes” állapotának  minimális  egészségügyi feltételeit.

Meg kell vizsgálni a hajléktalan élethelyzet/életmód következtében szükségszerűen megnövekedett átlagos ápolási idő Tb. általi elismertetésének és a kórházak finanszírozásába történő befogadásának lehetőségét is. (Ez csökkenthetné a kórházak anyagi ellenérdekeltségét a hajléktalanok ellátásában.) Meg kell határozni a hajléktan-ellátó intézményekben, a Tb. által rész-finanszírozással támogatott ápolási tevékenység pontos szakmai tartalmát is. A betegszállítás területén a hajléktalan-ellátó intézmények és az OMSZ részéről hasonló kifogások fogalmazódnak meg a hajléktalanok elszállítása és szállóra történő elhelyezése kapcsán.

3.5.5        Gyermek és ifjúságvédelem

Az ebben  a körben jelentkező problémák két jól elkülönülő csoportba sorolhatók. Az állami gondozást követően gyakran kialakuló hajléktalan élethelyzet kérdésében, szükséges meghatározni az intézményes ellátás iránti igények kielégítésére hivatott intézményeket, mégpedig nem csak a gyermekvédelmi törvény által világosan szabályozott esetben, (utógondozói ellátás), hanem megállapodásra kell törekedni a gyermekvédelmi utógondozói, valamint a hajléktalan-ellátás életkori/szakmai módszertani, elhatárolásában is.

Látni kell azonban, hogy a gyermekvédelmi gondoskodást követően, - bármilyen hosszan tartson is -, szükségesé válhat a hajléktalan ellátásba történő befogadás. Az átmenet traumatizáló hatásának csökkentése érdekében megállapodásban kell határozni a átmenet szervezeti és  szakmai módszertani kapcsolódási pontjait, eljárásait.

A másik, súlyos konfliktusokat hordozó terület a lakhatási lehetőségüket véglegesen elvesztő gyermekes családok további ellátása.  Tételesen meg kell határozni  a legális lakhatás megszűnésének/megszüntetésének helyén az államigazgatás különböző szereplőinek teendőit, mivel a helyzetet meghatározó körülmény, a gyermek veszélyeztetett helyzete - tekintetében a kulcsszereplők, vagyis a gyermekjóléti szolgálat valamint az első fokú gyámhatóság  ellátási kötelezettsége, illetékessége és hatásköre, - új lakcím hiányában továbbra is megmarad.                                           

A hajléktalan-ellátásban jelenleg működő, és gyermekeket is ellátó intézmények esetében a gyermekvédelmi törvény lényegében teljesen új módon szabályozta az ellátási kötelezettség, fenntartás,  és működés szakmai követelményeinek rendszerét. Az e körben tisztázandó kérdések tehát ezen ellátási forma, - a feladat, az eszközök, a jelenleg ellátott családok, - gyermekvédelmi rendszerbe történő átadása köré csoportosíthatók, melyhez természetesen megfelelő átmeneti időszak biztosítása szükséges.  

4.        A jelenlegi intézményrendszer elemei, működési sajátosságai

A fővárosi intézményrendszer leírásánál szükséges kitérni az ellátási kötelezettség és a finanszírozás kérdésére, a rendelkezésre álló kapacitásokra és azok fenntartó szervezet szerinti megoszlására,  a jelenlegi működés sajátosságaira, valamint a szükségesnek ítélt változtatási irányok meghatározására. A civil szervezetek között szerepeltetjük - program-finanszírozásuk miatt - a Fővárosi GYIVI-t és az NM. Pro Domo- t is.

4.1        Kríziskezelő ellátások

Az eddig alkalmazott felosztástól eltérően,  kríziskezelő ellátások néven foglaltuk össze a nem állandó intézményként megszervezett, valamilyen aktuálisan fellépő szükséglet kielégítésére, alapvetően válságkezelő céllal létrehozott szolgáltatásokat. Az elkülönítés tehát tartalmi szempontok alapján történt, tekintet nélkül arra, hogy az adott szolgáltatás tradicionálisan kapcsolódik-e valamely más ellátási formához. Logikailag ide tartozónak ítéltük a fenti szolgáltatások koordinálását végző diszpécser szolgálatot is annak ellenére,  hogy állandó intézményként működik és más feladatokat is ellát.

4.1.1        Téli krízisellátás

Ebbe  a csoportba tartoznak a téli időszakban - elsősorban az időjárás által indokolt -  idényférőhelyek, a közterületen működő ún. teásjáratok, és a népkonyhai ellátást kiegészítő/pótló étkeztetési programok. Az eltérő finanszírozás és kapacitás tervezés miatt el kell különíteni az eseti pályázati forrásokból létrehozott és a szükséges ideig működtetett, működési engedéllyel nem rendelkező férőhelyeket, a normatív támogatással rendelkező, állandó, de időszakosan működtetett intézményektől.  

Az ellátási kötelezettség az idényférőhelyek tekintetében  a Fővárosi Önkormányzatot terheli. A finanszírozása eddig két módon történt, egyrészt évenként kiírt NM. pályázatból, másrészt az idényférőhely-szám felére egész éves normatív támogatás lehívásával, ami egyik lehetséges útja a biztosabb, normatív finanszírozás felé.

Az 1997/98 téli időszakban belépő idényférőhely kapacitást mutatja a következő táblázat.

Az FSZKI X. ker. Előd utcai szállása férőhelyeit a szükségleteknek megfelelően szűkíti vagy bővíti, 100 - 300 db férőhely között.

A fenti kapacitásnak mintegy  fele a nem új intézményi férőhelyek létesítésével jött létre, hanem célszerű és kellően rugalmas megoldásként támogatott piaci szálláslehetőség biztosításával eredményezett kapacitásnövekedést. Az idényférőhelyek száma a fővárosban rendelkezésre álló éjjeli menedékhely kapacitásnak mintegy 13,8 %-a. Az éjjeli menedékhelyek iránti igények téli-nyári ingadozása - a nyári hónapok férőhely-kihasználtságát figyelembe véve -  ennek mintegy kétszerese.  Ahhoz tehát, hogy ezt az éjjeli menedékhely kapacitás követni tudja, nyáron több férőhely működését szüneteltetni kell ahhoz, hogy a téli időszakban szükség esetén több idényférőhelyet meg lehessen nyitni.

Amennyiben az így működtetett kapacitás a fővárosban eléri a 300- 350-et, elkerülhetővé válnak az eseti intézkedésekre és eseti pályázati finanszírozásra alapozott, szükségintézkedéssel létesített, és korántsem kielégítő elhelyezési körülményeket biztosító ideiglenes megoldások. Mivel ez az ellátási forma életfontosságú szükségleteket elégít ki, más szolgáltató hiányában azt a Fővárosi Önkormányzatnak feltétlenül biztosítania kell. Ennek az esetlegesen előálló helyzetnek megfelelő önkormányzati cselekvés azonban nem az idényférőhelyek rendszeres működtetése, hanem a krízishelyzet elhárítására szolgáló cselekvési program kidolgozása.

Kiemelten fontos a “téli krízis ellátás” szervezettségének javítása, az érintett szervezetek (minisztérium, főváros, civil szervezetek, rendőrség, mentőszolgálat, kórházak, ...) és a lakosság hatékonyabb együttműködésének megteremtése

A közterületen biztosított téli kiegészítő étkeztetés esetében az ellátási kötelezettség  az 1993. évi III. Tv 7.§-a alapján - mint illetékességre tekintet nélkül fennálló kötelezettség -, egyformán terheli a kerületi és Fővárosi Önkormányzatot. Ugyanezen Tv. 88.§ (2) bekezdése szerint, - mint szállásnyújtással nem járó ellátás -  ez a kerületi önkormányzatok feladata lenne, mivel azonban az ellátottak köre nem köthető egy kerülethez, megszervezése fővárosi feladat. Ebben az esetben azonban felvethető a teherviselés megosztása, ami a jelenleg szinte kizárólagos NM. pályázati finanszírozás miatt nem aktuális.

A jelenleg rendelkezésre álló közterületi kiegészítő étkeztetési  kapacitásokat mutatja  a következő táblázat.

Ez a kapacitás - különösen ha továbbra is szabályozva lesz az adagok minimális beltartalmi értéke, és továbbra is koordinálva lesz a az ellátások helyszíne - elegendőnek tűnik.

A népkonyhai ellátás kiegészítése elsősorban a népkonyhák hétvégi zárva tartása miatt szükséges, az ellátási kötelezettség a népkonyhákkal azonos, a finanszírozás kizárólag NM. pályázati forrásokból történik. A kapacitásokat a következő táblázat mutatja.

Szükséges lenne a népkonyhák nyitva tartását eleve 7 napra növelni.

4.1.2        Utcai gondozás

A  tartósan, illetve átmenetileg közterületen élő hajléktalanok gondozása az utcai szociális munka speciális területe. Törvényi definiálása, szociális alapellátásként, a szociális Tv.-ben a családsegítés kertén belül,  mint “speciális segítő szolgálat” történt meg. A teajáratokkal azonos ellátási kötelezettség, és finanszírozási mód érvényes  ebben az esetben is. A jelenleg rendelkezésre álló kapacitások egészen pontosan nem határozható meg, mivel az utcai gondozás általában nem önállóan, hanem az étkeztetéssel illetve a krízis eü. ellátással együtt került megszervezésre, illetve a szolgáltatást azzal együtt nyújtják.

Önálló, nevesített ellátásként a fővárosban jelenleg 11 fő lát el utcai gondozást, és ez egészül ki esetlegesen az étkeztetés, valamint a krízis egészségügyi szolgáltatásban a téli időszakban az utcán dolgozó mintegy 8 fővel ( 8 óra/nap munkaidőre visszaszámítva.), és 3 részben e célra használt gépkocsival. Szakmai szempontból szükséges, hogy - ha nem is önálló szervezetben -, de tiszta  tevékenységi profilú utcai szociális munkások dolgozzanak, megteremtve ezzel a módszertani előrelépés, az ellenőrizhetőség feltételeit.

Figyelembe véve a fővárosi prognózis megállapításait, összhangban  a Szociális és Családügyi Minisztérium által preferált fejlesztési irányokkal, a következő  négy évben szükséges, - a pályázati források bővülésével párhuzamosan -, a főállású szociális munkások létszámát 20 főre növelni. Az utcai gondozás nem szűkíthető le a hajléktalanok ellátására, annak jelentős gyermekvédelmi, és drogprevenciós tartalma van. Mivel a tevékenység jellegéből következően sok, a hajléktalanság határán élő fiatalt is érint, e területen a szükséges fejlesztéseket a GYIVI ez irányú tevékenységével összehangolva, esetleg arra építve célszerű végrehajtani.

4.1.3        Krízis egészségügyi ellátás

 Az egészségügyi ellátások e csoportjába sorolható a hajléktalan mentő. a mobil orvosi szolgálat, valamint a TBC szűrőbusz. Az ellátási kötelezettség ezekben az esetekben, - az
egészségügyi intézményeket nem érintő betegszállítás kivételével -, az egészségügy intézményrendszerére hárul, amely azonban alapvetően együttműködési problémák miatt, pl. mentőszolgálatok, vagy a hajléktalan életvitel sajátosságai miatt e kötelezettségnek a “szokásos” módon nem tudnak eleget tenni.

A tevékenység finanszírozása megoszlik az OEP, az NM. pályázatok, valamint egyéb pályázati források, (pl. Soros Alapítvány) között. A hajléktalan mentők kapacitása a kezdeti fellendülést követően, (1995-ben 3 gépkocsi futott), a reális igények alakulását követve csökkent. Jelenleg 1 betegszállító gépkocsi üzemel a fővárosban, napi 24 órában gépkocsivezető + szakápolóval, az Oltalom Egyesület által bérelt és üzemeltetett formában.

Elsősorban nem sürgősségi betegellátást, mentést, hanem a hajléktalan szállókat érintő betegszállító tevékenységet végez, jellemzően utcáról hajléktalanszállóra. Tevékenységével kiegészíti az OMSZ feladat-ellátását, illetve az utcai szociális munkások eszköztárát, ezért a jelenlegi kapacitás fenntartása indokolható.

A mozgó orvosi szolgálat, valamint a TBC szűrőbusz sajátos, a hajléktalan életmóddal összefüggő igényeket elégít ki, mivel azokat a hajléktalanokat látja el akik nem keresik fel az egészségügyi intézmények rendeléseit. A jelenleg rendelkezésre álló kapacitást, - egy orvos a szükséges felszerelésekkel ellátott gépkocsival, valamint a szűrőbusz a szükséges személyzettel, ami az 1997/98 - as téli időszakban 500 fő szűrővizsgálatát tudja elvégezni, a Máltai Szeretetszolgálat biztosítja, és ez továbbra is szükséges.

4.1.4        Diszpécser Szolgálat

Az ellátások összehangolása, az ellátás-szervezés információs hátterének megteremtése a hajléktalan-ellátás szerves részét képező Fővárosi Önkormányzati feladat. Jelenleg két szervezet működtet e körbe tartozó szolgáltatást. A Menhely Alapítvány a 24 órás diszpécserszolgálatot, a Pro Domo az utcai szociális munka és a téli teásjáratok koordinációs feladatait látja el. A tevékenység finanszírozása a Pro Domo esetében pályázati forrásokból, illetve a diszpécserszolgálat esetében a Fővárosi Önkormányzattal kötött közszolgáltatási szerződés alapján történik. Mindkét szolgáltatás hosszabb távon is szükséges.

4.2        Egyéb,  szállásnyújtással nem járó ellátások

4.2.1        Nappali melegedő

A nappali melegedő a hajléktalanok részére napközbeni pihenést, tisztálkodási, mosási lehetőséget biztosító, szociális információt szolgáltatóintézmény. Az ellátási kötelezettség a települési, - a fővárosban a kerületi önkormányzatokat terheli.

E feladat ellátásához 1996-tól  normatív állami támogatást lehet igénybe venni, melynek összege az alábbiak szerint alakult:

                1996                36 200         Ft/fh

                1997                48 000                Ft/fh

                1998                60 000                Ft/fh

                1999                77 100                Ft/fh

Meg kell jegyezni, hogy a Fővárosi Önkormányzat 1991-től 3-5 millióval, 1993-tól 10 000 eFt/év összeggel támogatja  az intézmények működését. (Az 1991-1999-ig terjedő időszakban összesen 65 millió Ft támogatást nyújtott.) A jelenleg rendelkezésre álló kapacitást mutatja a következő táblázat.

A fenti kapacitást 17 intézmény biztosítja, melyből 7 önálló a többi népkonyhával vagy szállást nyújtó intézménnyel közös telephelyen működik. A 17 telephely a főváros 10 kerületében üzemel, ami egyben azt jelenti, hogy 13 kerület nem tesz eleget ellátási kötelezettségének. Az intézmények által biztosított szolgáltatások sokszor nem, vagy csak formálisan teljesítik a 2/1994. (I.30) NM. rendelet előírásait, pl. a szociális munkás alkalmazása, a  mosási,  szárítási lehetőség területén, vagyis az intézmények egy része szolgáltatásaikat valóban a fűtött tér biztosítására korlátozzák. Folyamatosan működési problémákat okoz az is, hogy több melegedő más szolgáltatással, - pl. népkonyhával - közös térben üzemel, ami eleve lehetetlenné tesz a nyitvatartási idő kihasználását. Az intézmények másik csoportjánál ezzel ellentétes tendencia figyelhető meg. Egyre komplexebb és magasabb színvonalú szolgáltatásokat nyújtva, többé-kevésbé nyitott intézményként működnek, vagyis szolgáltatásaikat a lakókörnyezet számára is elérhetővé teszik. Az így létrejövő “integrált” ellátásnak jelentős szerepe lehet a társadalom toleranciájának és szolidaritásának erősítésében.

Figyelembe kell venni, hogy a nappali melegedők névleges kapacitása nem azonos a tényleges kapacitással, ami a férőhelyszám 2-3 szorosa lehet, és tényleges igénybevételük nagyrészt szolgáltatásaik tartalmától függ.

4.2.2        Népkonyha

A népkonyhai étkeztetés tartalma, a napi egyszeri egy tál meleg étel, melynek biztosítására a települési, a fővárosban a kerületi önkormányzat köteles, mégpedig az ellátás minimális, életben tartó,  jellege miatt ingyenesen. Finanszírozása elsősorban a kerületi önkormányzatok költségvetéséből, NM. pályázatok útján de normatív módon történik.

A jelenleg rendelkezésre álló kapacitást mutatja következő táblázat.

Ez a meglehetősen nagynak tűnő kapacitás azonban megtévesztő, mert az fenntartók egy része  - köztük az önkormányzatok kivétel nélkül -,  vagy nem ingyenesen, vagy jelentős korlátozó feltételekkel biztosítja csak a szolgáltatást. E feltételek többesetben olyan szigorúak, pl. kerületi lakcím, vagy a családsegítő folyamatos gondozása, hogy kérdésessé  teszik az étkeztetés népkonyha jellegét.

A fenti kapacitásból 1100 adag  68 % nincs érdemi korlátozó feltételhez kötve, tehát különösebb bonyodalmak nélkül hozzáférhető a hajléktalanok számára.

A népkonyha azonban nem csak az előírt kalóriaértékű étel kiosztásának a helye, hanem a 2/1994. (I.30) NM. rendelet előírásai szerint a szociális segítségnyújtás, a szociális munkással való találkozás színtere is.

A szolgáltatók ezt az előírást személyi feltételek hiányában nem tudják teljesíteni, ami azzal a következménnyel jár, hogy különösen nyáron, a nem intézményben lakó hajléktalanok népes csoportja “eltűnik” a hajléktalan ellátás látóköréből. A népkonyhák többségének hétköznapokra korlátozott nyitva tartásának hátrányos következményeit a kiegészítő étkeztetésnél már tárgyaltuk. Szükséges lenne az ingyenes  népkonyhai és a térítéses szociális étkeztetési formák fogalmi elhatárolása és esetenként a “vegyes” szolgáltatások elválasztása, annak érdekében hogy a hajléktalanok számára valóban  hozzáférhető kapacitásokkal tudjunk számolni.

4.2.3        Egészségügyi ellátások

Ebbe a körbe a közfürdő-fertőtlenítő, a háziorvosi, valamint a fogorvosi szolgáltatás tartozik. Mindhárom az egészségügyi alapellátás része, az ellátási kötelezettség eredendően az
egészségügy intézményrendszerét terheli. Mindezeken túl, az FSZKI-n belül pszichiátriai és tüdőgondozói szakorvosi segítségnyújtás is van, a krízis-osztály, valamint a hozzá kapcsolódó lábadozó részleg keretében. A jelenlegi finanszírozási rendszer nagyon sajátos megoldásra épül. Mivel a területileg illetékes egészségügyi alapellátó hálózat, - alapvetően a hajléktalanoktól való elzárkózás miatt - nem tudta ellátni ezt a feladatát, az NM. pályázati forrásokból, önkormányzati segítséggel létesített orvosi rendelőket az OEP, mint területi ellátási kötelezettséggel nem rendelkező alapellátó intézményeket befogadta, és működésük költségeit biztosítja.

A hajléktalanok háziorvosi és fogorvosi rendelője kategóriában rendelkezésre álló kapacitást mutatja a következő táblázat.

A felsorolt rendelők közül egy minden nap 08-19 óráig nyitva tart, a többi általában munkanapokon 4- 6 órás nyitvatartással működik. A heti összes rendelési idő a jelenleg működő 8 intézményben heti  259 óra, melyet 10 orvos és 11 ápoló illetve asszisztens lát el. Ez a létszám tartalmazza a  3, - rendelővel integráltan működő - közfürdő, illetve 1 fertőtlenítő személyzetét is. A fenti kapacitás, figyelembe véve, hogy a szállást biztosító intézményeknél is biztosítva van  50 fős gondozási egységenként napi 0,5 óra háziorvosi szolgáltatás, elegendő. Ezen a területen a gondok ma már nem a kapacitáshiányból, hanem a Tb. által nem, vagy csak részben finanszírozott - gyógyszer, fogpótlás, illetve gyógyászati segédeszközök stb. - hiányából adódnak.

4.3        Éjjeli menedékhely

Az ellátási kötelezettség a Szociális Törvény  már idézett módosítása szerint a Fővárosi Önkormányzatot terheli. Az ellátás finanszírozása nagyrészt a költségvetésből igényelhető  normatív támogatásból történik. Ez a támogatás azonban, deklaráltan  csak kiegészítő jellegű, ezért a normatív támogatás és a tényleges működési költség közötti különbséget a fenntartó szervezeteknek kell biztosítani. Ennek mértékét  és forrásait  az V. 4. fejezetben tárgyaljuk részletesen. A fővárosban jelenleg rendelkezésre álló éjjeli menedékhely kapacitást mutatja a következő táblázat.

Az éjjeli menedékhelyek kapacitása dinamikusan, a férőhelyek számát jelentősen meghaladó módon bővült. Az éjjeli menedékhely kapacitás alakulása Budapesten 1994 - 1998 között:

A szálláshelyeken belüli arány folyamatos emelkedésének okait elemezve azt találjuk, hogy a valamilyen szállást létesíteni vagy bővíteni szándékozó civil szervezetek, - az átmeneti szállással azonos normatív támogatás mellett - racionálisan, az alacsonyabb műszaki követelményekkel, alacsonyabb létesítési és működtetési költségekkel járó ellátási forma bővítését választották.  Az utolsó időszak kiugróan magas kapacitás-növekedését a Fővárosi Önkormányzat X., Előd utcai objektumának belépése okozta. Várható volt, hogy ez az intenzív férőhely-növekedés előbb-utóbb beéri a kategóriában fellépő igényeket, és ez - az igénybevételi mutatókat elemezve már lényegében 1996/97 telén, de az 1997/98-as téli időszakban bekövetkezett.

A menedékhelyek jelentései és a hajléktalanok napi férőhelyhez juttatását koordináló diszpécser-szolgálat jelentései alapján az látható, hogy 1996/97 telén, bár a menedékhelyek többsége 100 %-os vagy e fölötti kihasználtsággal működött, mindössze néhány olyan nap volt a különlegesen hideg időszakban, amikor tényleges kapacitás-hiány mutatkozott a rendszerben. Lényegében ez a helyzet tapasztalható még nagyobb ellentmondásokkal jelenleg, 97/98 telén is. A menedékhelyek többsége most is névleges férőhelyszáma felett helyez el hajléktalanokat. A téli krízis helyzet kezelésére elegendőnek mutatkozik az Előd utcai intézmény, mely télen is 70-100 férőhely szabad kapacitással rendelkezett.

A  4.1.1. pontban már tárgyaltuk az idényférőhelyek kérdését, és utaltunk rá, hogy létesítésük indoka lényegében az éjjeli menedékhelyi kapacitás esetleges hiánya, ami a fentiek szerint már nem áll fenn. Az eseti intézkedésekkel létesített idényférőhelyek tehát kiválthatók az időszakosan működtetett éjjeli menedékhellyel, aminek a lehetséges technikai megoldása az lehet, ha mintegy 300 férőhely a jelenlegi 1322-ből nyáron bezárásra, télen igény szerinti megnyitásra kerül.

Ez a megoldás jelenlegi helyzethez viszonyítva a zárva tartott  napok működési költségeinek - természetesen csak azok egy részének -, valamint az idényférőhelyek létesítési és működési költségeinek megtakarítását eredményezi. Bár ennek a megtakarításnak a finanszírozás rendszeréből következően csak egy része jelentkezne a Fővárosi Önkormányzatnál, ez a megoldás költségvetési és ellátás-szervezési szempontból egyaránt indokolt.

Az éjjeli menedékhelyek fő funkciója, egyes alapvető szükségletek, folyamatos tartózkodásra, pihenésre alkalmas tér, a tisztálkodáshoz, a ruházat tisztításához feltétlenül szükséges eszközök biztosítása, amely kiegészül a szociális és mentális alapellátás egyes elemeinek szociális munkás által nyújtott szolgáltatásával.  

Ezen szükségletek életfontosságú jellegéből adódóan az ellátás egyik lényegi sajátossága annak minimális igénybevételi feltételek mellett történő biztosítása. Szintén kulcsfontosságú jellemzője a szállásnyújtás egy éjszakára szóló időtartama, mely általában azt is jelenti, hogy menedékhelyre való bekerülés esetleges, azt minden alkalommal kérni, - oda jelentkezni - kell.  A személyes felszerelés napközbeni tárolása nem tartozik az alapszolgáltatások közé. A fent felsorolt, - és a szolgáltatás jellegét alapvetően meghatározó - sajátosságok mindegyikével kapcsolatban jelentkeznek problémák. A lényegében “feltétel nélkül” nyújtandó ellátás a gyakorlatban több racionális feltételhez kötött, általánosan szükséges pl. tüdőszűrő, esetleg fertőtlenítési igazolás. Más a helyzet azonban  a szankcióként alkalmazott, határozott vagy határozatlan idejű kitiltásokkal, amelyet a menhelyek igazi “cselekménnyel arányos” büntetésként alkalmaznak.

A legnagyobb gond azonban a menhely használatának eseti jellegével van. A menhelyeken, - a helyi sajátosságoknak megfelelő eltéréssel - kialakult az intézményt rendszeresen, hosszabb ideig használó törzslakók köre, akiknek nagy része az átmeneti szállóra való bejutásra vár. Tehát olyan intézményben “tárolódnak” hosszabb ideig, - a különböző menhelyeken töltött időt összeadva feltehetően hónapokig - hajléktalanok, amelyet előírás szerinti műszaki feltételei, belső szabályozása, nyújtott szolgáltatásai erre nem tesznek alkalmassá. A másik módszertani probléma, hogy a hajléktalan ellátásba újonnan bekerülő hajléktalanok döntő többsége, - az átmeneti szállások szűkös  kapacitása miatt - kényszerűen az éjjeli menedékhelyen kezdi hajléktalan- karrierjét. Ez szakmai szempontból nem csak nem indokolt, hanem egyenesen  hátrányos következmény. Visszatérő gond, a szociális munka puszta rendfenntartó, konfliktuskezelő tevékenységre redukálása, ami részben módszertani, részben azonban az alacsony szakember-ellátottságban megjelenő finanszírozási probléma.

4.4        Átmeneti szállás

A hajléktalanok átmeneti szállásának esetében az ellátási kötelezettség és  a finanszírozás lényegében megegyezik az éjjeli menedékhelyek esetében írottakkal, azzal a különbséggel, hogy a térítési díjakból saját bevétel is jelentkezik. A fővárosban jelenleg rendelkezésre álló átmeneti szállás kapacitást mutatja a következő táblázat.

Az átmeneti szállások férőhelyszámának növekedése elmarad a menedékhelyeknél tapasztalt ütemtől. Ezzel párhuzamosan elkülönült az átmeneti szállás kategóriáján belül a gyermek férőhelyeket is tartalmazó, ún. anya-gyermek szállások kategóriája, melynek jelenlegi kapacitásait a következő táblázat mutatja.

Hasonló folyamat eredményeképpen különült el a valamilyen szállásnyújtással összekötött, egészségügyi, (ápolási, gondozási) szolgáltatást nyújtó férőhelyek, melyek kapacitásait a következő táblázat mutatja.

A fenti férőhelyeken folytatott ápoló tevékenység részleges finanszírozását a Tb. felvállalta. (1400 Ft/fh.) Látható, hogy az ellátási forma 1993-as definiálását követően, - kétségkívül valós igények nyomásának engedve, megindult egy differenciálódási folyamat, melynek szakmai hátterét, indokoltságát a 3. pontban, az igények csoportosításánál, valamint a fővárosi prognózisnál már tárgyaltuk. Ezeknek a differenciálódott ellátási formáknak egy - szakmailag indokolt és elfogadott - csoportját, a hajléktalanok otthonát, és a hajléktalanok rehabilitációs otthonát, az időközben bevezetett jogszabály módosítás legalizálta. Továbbra sem egyértelmű azonban az ún. fektető, lábadozó részlegek megítélése, hajléktalan-ellátáson belüli .

A 3. pontban kifejtett érvek és ellenérvek, valamint a kialakult helyzet, a Tb. támogatás, figyelembe vételével az látható, hogy a jelenlegi állapot bármilyen jelentős megváltoztatása, mind ezen ellátások szakmai érvekre alapozott egészségügyi ellátórendszerhez való közelítése, mind pedig további bővítése rontana a kialakult helyzeten.

Feltétlenül szükséges azonban az ezekben folyó tevékenység és a kapacitás pontos behatárolása, illetve rögzítése, annak érdekében, hogy sem a Tb. által finanszírozott kapacitás túllépése, sem pedig az egészségügyi ellátórendszertől további feladat-átvállalás ne következhessen be.  

A kialakult helyzet természetesen csak akkor tartható/tartandó fenn, ha a Tb. támogatása legalább a jelenlegi mértékben biztosított. Ezen részlegek további működése mellett, - az átmeneti szállás sajátos igényeket kielégítő típusaként -, szükséges működtetni a prognózisban foglaltaknak, illetve az aktuális igényeknek megfelelő arányban, a beteg, idős, szociális otthoni elhelyezésre váró, illetve a napközbeni gondozásra szoruló hajléktalanok részére, az átmeneti szállások férőhelyeinek mintegy 10 %-át.

Az egy, illetve kétszülős családokat ellátó intézmények helyzetének rendezésénél, a gyermekvédelmi törvénynek az ellátások ágazat szerinti helyét kijelölő, az ellátási kötelezettséget egyértelműen meghatározó előírásaiból lehet/kell kiindulni. mely ezeket az intézményeket a gyermekjóléti alapellátás részét képező, családok átmeneti otthonaként nevesítette. Ezt egyébként a Közigazgatási Hivatal a  működési engedélyek kiadásánál érvényesíti, így ezek az intézmények mint gyermekek, illetve családok átmeneti otthonai kaphatnak működési engedélyt. A legfontosabb jogszabályi változás ezen a területen az ellátási kötelezettséget érinti, mely gyermekjóléti alapellátást illetően a települési, a fővárosban a kerületi önkormányzatokat terheli.

A fővárosi hajléktalan ellátó intézményeknek tehát sem jogi, sem szakmai kompetenciája  nincs. Természetesen az ellátási forma jogszabály szerinti “helyére kerülése” nem jelentheti az ellátás szüneteltetését vagy a kapacitások csökkentését, és nem jelenti  az átmeneti időszakban  a fővárosi támogatás automatikus megvonását sem. Ugyanakkor, az ellátó rendszer egészének “választ kell adnia” a nap 24 órájában krízis jelleggel hozzá érkezők ideiglenes megsegítésének problémájára, - az   SzTv. 7.§ figyelembe vételével , tehát be kell fogadnia átmeneti jelleggel a gyermekkel krízis helyzetbe került teljes vagy töredék családokat.

Fontos feladat, a ezen családok gyermekvédelmi alapellátásban történő támogatásának elősegítése, a Szolidaritási Alap pályázataival is.  

A jogszabályi definíciónak megfelelő funkciót betöltő hajléktalanok átmeneti szállása,  a legnagyobb férőhelyszámmal rendelkező, és a hajléktalan-ellátást eredményességét nagy mértékben meghatározó, kulcsfontosságú ellátási forma. Az éjjeli menedékhelyek működésének elemzésénél már utaltunk az átmeneti szállások szűk kapacitásának hátrányos következményeire. Mivel a szállásnyújtással járó ellátásokkal szemben fellépő igények összesítéséből látható, hogy a rendelkezésre álló összes férőhely lényegében elegendő a fővárosban  az egy időben elhelyezést igénylő hajléktalanok ellátására, felvetődik a kérdés, hogy mi okozza, és mi a tartalma ennek a kapacitáshiánynak?

Az átmeneti szállók forgalmát, az ott eltöltött időt vizsgálva^[12], a megkérdezett 1091 kliens esetében, - a minta  a fővárosi kapacitás 66%-a!-   következő megoszlást találtuk:

Az átmeneti szálláson lakik folyamatosan

                nap

        1         -         30                18 %

        31         -        90                16 %

        91         -        180                 14 %

        181         -         365                15 %

        366         -        730                19 %

        731        -                        18 %

Ebből világosan látható, hogy meg sem közelítjük a szállás  átmeneti jellegét adó, néhányszor hosszabbítható 6 hónapos időt, és ha azt is figyelembe vesszük, hogy a szállóról elköltözők egy része egyszerűen másik átmeneti szállóra költözik, akkor megállapítható, hogy jelentős mértékben állandósult az átmeneti szállók kliensköre. Ilyen helyzetben “természetes” az éjjeli menedékhelyen eltöltött hosszú  káros következményekkel járó várakozási idő.

Az átmeneti szállások “eldugulásának”, az alacsony cserélődési aránynak több tényező együttes hatása az oka:

☑        nem alakult ki az egyes intézmények sajátos szolgáltatási profilja, és lényegében nem probléma illetve szükséglet- orientált szempontok alapján fogad be hajléktalant, majd “természetesen” nem is tud differenciált szolgáltatást nyújtani.

☑        kevés, illetve alacsony hatásfokú az intézményben biztosított, kilépést elősegítő  szociális munka

☑        nincsenek, vagy csak kis kapacitással működnek a tartós vagy végleges elhelyezést biztosító ellátások

☑        hiányoznak a megfelelő támogatott lakhatási formák

Látható tehát, hogy az átmeneti szállások csekély átbocsátó képességét nagyrészt az ott folyó tevékenység szociális szakmai hiányosságai okozzák, aminek következtében az objektív körülmények által indokoltnál sokkal nagyobb mértékben csökkent a tényleges  átmeneti kapacitás. A fenti helyzet megváltoztatásához tehát elsősorban ezeken a területeken kell előre lépni, vagyis a szakmai munka színvonalának emelése, - ebben az ellátási formában - a férőhelyszám emelésével egyenértékű lépés.

Az eredményes feladat-ellátásához azonban, az előzőekben kifejtetteknek megfelelő lényeges változtatásokra van szükség.

a.         meg kell teremteni az átmeneti szállás kategórián belül az ellátás iránti igényeknek megfelelően differenciált szolgáltatási struktúrát, működési rendet, dologi és személyi feltételeket

b.         fokozni kell a szociális munka eredményességét, mennyiségét és minőségét egyaránt

c.         növelni kell a tartós elhelyezési formák kapacitását

d. szociális módszertani szempontok alapján kell meghatározni a az átmeneti szállásra történő felvétel szükségességét és feltételeit

Az átmeneti szállásokon lakók mobilitásának fokozása,  a fővárosi ellátás jelenlegi helyzetének kulcskérdése, ennek elérése még olyan áron is szükséges, hogy az átmeneti szállásokon lakók egy részét esetleg, - az eddigi, korlátozás nélküli intézményi jogviszony hosszabbítások helyett - az éjjeli menedékhelyre kell visszahelyezni. Az átmeneti szállás a menedékhelyhez viszonyítva, a hajléktalanságból való kilépéshez használható/felhasználandó többletszolgáltatásokat nyújt. Indokolt tehát, hogy az átmeneti szállásokra azok kerüljenek be és maradjanak bent - akik ezt a lehetőséget használni, illetve kihasználni tudják és akarják. (Természetesen az átmeneti szálló és az éjjeli menedékhely közötti “forgás” önmagában, “mechanikusan” nem tekinthető kapacitás bővülésnek.)

4.5        A hajléktalanok otthona és rehabilitációs intézménye

Az ellátási kötelezettség ebben a kategóriában a megyei, Budapesten a Fővárosi Önkormányzatot terheli. Az ellátás finanszírozása normatív állami támogatásból és ennek a fenntartó, illetve az ellátásra kötelezett önkormányzat által nyújtott kiegészítésből tevődik össze. E két kategóriában jelenleg rendelkezésre álló kapacitást mutatja a következő táblázat:

Hajléktalanok otthona

Hajléktalanok rehabilitációs intézménye

A tartós elhelyezés területén egyértelműen kapacitáshiány érzékelhető, mind az aktuális helyzetet, mind pedig a fővárosi prognózist illetően. (Ez a helyzet akkor javul, ha a Fővárosi Önkormányzat közvetlenül, vagy közvetve bővíti a szakosított intézményekbe, illetve a szociális otthonokba és a rehabilitációs intézményekbe való bejutás lehetőségét.) Az átmeneti szállások esetében ez az ellátási forma hivatott biztosítani az egyik legfontosabb kilépési lehetőséget mindazok számára akiknek gondozása idős koruk, illetve egészségi állapotuk miatt átmeneti intézményben nem biztosítható. E hajléktalanok kiemelése (kimentése)  az átmeneti szállásokról, mind az ellátott hajléktalanoknak, mind pedig az átmeneti intézményeknek alapvető érdeke.

Az intézmények működésével kapcsolatban, - rövid pályafutásuk és nagyon kis számuk  alapján -, egyelőre nagyrészt csak az elvárások fogalmazhatók meg. Ezek közül nagyon fontos megemlíteni a hasonló, de nem hajléktalanok ellátását végző  intézményektől való eltérések közül, a visszaút lehetőségét nyitva tartó, az aktivitás megtartását elősegítő szakmai munkát.

Az intézményekkel szemben az 2/1994 (I.30.) NM. rendelet meglehetősen magas követelményeket fogalmaz meg, ami különösen az intézmények létesítését az átmeneti intézményeknél lényegesen költségesebbé teszi. Az ellátási forma minimálisan szükséges arányának eléréséhez feltétlenül szükséges, és a Sz.Tv. alapján kötelező a Fővárosi Önkormányzat beavatkozása, a létesítés illetve átalakítás kiemelt támogatása mind az önkormányzati, mind a civil szervezetek esetében. A két szektor között kialakítandó, kívánatos arány kérdését később tárgyaljuk.

4.6        Egyéb ellátási formák és szolgáltatások

4.6.1        Információs és ügyfélszolgálati iroda

Az információs és ügyfélszolgálati irodák lényegében a szociális és mentálhigiénés alapellátás körébe tartozó tevékenységet látnak el, mely a Szociális Tv. besorolása szerint, (családsegítés), a kerületi önkormányzat ellátási kötelezettsége. A hajléktalan-ellátás szállást nyújtó intézményeinek, ezt az ellátás részeként, nappali melegedőben, népkonyhán, utcai szociális munka során pedig ennek egy részét a klienseinek nyújtott szolgáltatásként kell biztosítani. Önálló szolgáltatásként történő megszervezésüket az indokolja, hogy olyan hajléktalanokat is ellátnak, akik nem kerülnek kapcsolatba a fenti intézmények egyikével sem, illetve olyan szolgáltatást is nyújtanak, amely a szolgáltatás jellege miatt az más módon nem végezhető. A szolgáltatások finanszírozása pályázati forrásokból, (NM. Fővárosi Önkormányzat, egyéb, pl. Soros Alapítvány) történik.

A jelenleg rendelkezésre álló kapacitásokat mutatja a következő táblázat.

Az szolgáltatások mindegyike valamely intézménnyel közös telephelyen működik. A tevékenység tartalmát elemezve, egyes szolgáltatóknál pozitív elmozdulás tapasztalható a hajléktalanok számára nyújtott személyes gondoskodás, az egyes ellátási formák igénybevételétől független folyamatos gondozás felé. Ezek a szolgáltatások, - komplexitásukat tekintve - megközelítik a családsegítő intézmények tevékenységét. További működtetésükre, pl. a támogatott albérletben lakók gondozása miatt,  fokozódó igény van.

4.6.2        Módszertani feladatok ellátása

A módszertani feladatok esetében az ellátási kötelezettség a Fővárosi Önkormányzatot terheli. A személyes gondoskodást nyújt szakosított ellátások estében a megyei, Budapesten  Fővárosi Önkormányzatnak kell a módszertani feladatok ellátására egy intézményt kijelölni.

Ennek a kötelezettségnek eleget téve, ezt a feladatot a Fővárosi Önkormányzat Pesti úti Idősek Otthonában működő Módszertani csoport látja el. Mivel azonban a bentlakásos intézmények között a hajléktalan szállások meglehetősen sajátos csoportot képeznek, szükségessé vált, hogy a nagyobb ellátó szervezetek saját kereteiken belül is létrehozzanak módszertani kérdésekkel foglalkozó szervezeti egységeket, illetve munkacsoportokat. Tovább színesíti a helyzetet, hogy a Fővárosban működik a Szociálpolitikai Fejlesztési Központ, amely szervesen kapcsolódik a fővárosi ellátáshoz. A szükséges szakmai kapacitás tehát rendelkezésre áll, ugyanakkor az ellátó-rendszer folyamatos fejlődése, átalakítása miatt megnövekedett feladatok pályázati rendszerben történő programfinanszírozása továbbra is középtávon is szükséges.

4.6.3        Pénzbeli ellátások

Az 1993. évi III.Tv. 1996. évi. módosítása  a Fővárosi Önkormányzat feladatává tette a hajléktalanok rendszeres és átmeneti segélyezését. E kötelezettség teljesítése érdekében a Budapest Főváros Közgyűlése megalkotta  24/ 1997. (V. 22.) számú rendeletét, melyben szabályozta a hajléktalanok részére nyújtott pénzbeli szociális ellátások egyes formáit, a jogosultság feltételeit, az igénylés módját és a folyósítás szabályait.

A hajléktalan személyeket megillető többi pénzbeli ellátásra a  Szociális Törvény, valamint az 1957. évi IV. Tv. illetékességei szabályai vonatkoznak. A pénzbeli ellátások fedezetének biztosítása a Szociális és Családügyi Minisztériummal kötött megállapodás keretében történik, a segélyezés technikai feltételei adottak. Az új segélyezési rendszer bevezetése óta eltelt rövid idő még nem ad módot az átfogó elemzésre, az azonban megállapítható, hogy a folyamatos emelkedés ellenére az egyes segélyformák igénybe vétele egyelőre elmarad az előzetes várakozásoktól. Középtávon feltétlenül szükséges - különösen az önálló lakhatási lehetőség megteremtését szolgáló - ellátások igénybe vételének elősegítése, eredményes felhasználásának szociális munkával történő elősegítése.

5.        A Fővárosi Önkormányzat szerepvállalása

5.1        A Fővárosi Önkormányzat ellátási felelőssége

A Fővárosi Önkormányzat felelőssége elsősorban  törvényi kötelezettségeinek teljesítésére terjed ki. A hajléktalanok ellátásával kapcsolatban a Fővárosi Önkormányzatot a következő kötelezettségek terhelik:

1.        Az 1993. évi III. Tv. 7.§ (1) alapján, mely kimondja:  

A települési önkormányzat, tekintet nélkül hatáskörére és illetékességére, köteles az arra rászorulónak átmeneti segélyt, étkezést, illetve szállást biztosítani, ha ennek hiánya a rászorulónak az életét, testi épségét veszélyezteti.

2. Az 1993. évi III. Tv. 88. § (1) a) alapján, mely kimondja:

A megyei és a fővárosi önkormányzat (a továbbiakban: megyei önkormányzat) gondoskodik azoknak a szakosított ellátásoknak a megszervezéséről, amelyek biztosítására e törvény alapján a települési önkormányzat nem köteles;

3. Az 1993. évi III. Tv. 88. § (1) b) alapján, mely kimondja:

A megyei és a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban: megyei önkormányzat) gondoskodik a szakosított szociális szolgáltatások területi összehangolásáról;

4. Az 1993. évi III. Tv. 88. § (1) c) alapján, mely kimondja:

A megyei és a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban: megyei önkormányzat) gondoskodik a módszertani feladatok ellátásáról, ennek keretében megbíz valamely ápolást, gondozást nyújtó vagy rehabilitációs intézményt e feladatok ellátásával.

5. Az 1993. évi III. Tv. 88.§  (2) alapján, mely kimondja:  

A fővárosban – ha a Fővárosi Önkormányzat és a kerületi önkormányzat másként nem állapodik meg – a Fővárosi Önkormányzat gondoskodik a hajléktalanok éjjeli menedékhelyének és átmeneti szállásának megszervezéséről és fenntartásáról.

6. Az 1990. évi LXV. Tv. 63/A. § n) alapján, mely kimondja:

A fővárosi közgyűlés gondoskodik a kettőnél több kerületet, illetőleg a főváros területét is meghaladó ellátási kötelezettség körében: az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátásról és szakosított szociális ellátásról

7. Az 1993. évi III. Tv. 45.§ (4)  alapján, mely kimondja:

A fővárosban – ha a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzat másként nem állapodik meg – a hajléktalanok átmeneti segélyezése a fővárosi önkormányzat feladata.

8. Az 1993. évi III. Tv. 37/G.§  alapján, mely kimondja:

A fővárosban – ha a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzat másként nem állapodik meg – a hajléktalanok rendszeres szociális segélyezése a fővárosi önkormányzat feladata.

A fenti kötelezettségek tartalma azonban eltérő:

☑        Az 1. pontban felsorolt kötelezettségek azonos mértékben terhelik a kerületi, és a Fővárosi Önkormányzatot.  Ezek az ellátások olyan minimális, életfontosságú szükségleteket elégítenek ki, melyeket ezért bármely önkormányzatnak, feltételek nélkül, és minden esetben a szükséges kapacitásokkal kell kielégíteni. Ez a kötelezettség minden rászoruló személyre, - tehát gyermekekre és családokra is, értelemszerűen együttes elhelyezésükre is - vonatkozik. E kötelezettségnek (a családok  kivételével),  tulajdonképpen az éjjeli menedékhely, a népkonyha, valamint az átmeneti segélyezés kellő kapacitásával lehet megfelelni.

☑        A 2 - 5 pontban felsorolt feladatok olyan szakosított ellátásokat ellátási formákat, illetve a hozzájuk szorosan kapcsolódó koordinációs és módszertani tevékenységeket tartalmaznak, melyeket a Tv. eleve a Fővárosi Önkormányzat feladataként jelöl meg, illetve az 1991.évi XX. Tv. - el összhangban  hatáskörekébe utal. Ezeknek az ellátásoknak közös sajátossága, hogy nem jelöli meg a Tv. a kötelezően fenntartandó kapacitást, csupán a létrehozandó intézmények, szolgáltatások típusát, - közvetve az általuk betöltött funkciót. Az önkormányzat döntésére van tehát bízva, hogy milyen kapacitással kívánja ezt a funkciót ellátni, mikor ítéli úgy, hogy az már elegendő a probléma kezeléséhez. Ebbe a körbe tartoznak az átmeneti szállások, a bentlakásos intézmények.

☑        A 6 - 7 pontban felsorolt kötelezettségek a főváros sajátságos helyzetéből adódnak, és olyan alap, illetve szakosított ellátási formákat tartalmaznak, melyeknél - általában - az ellátási kötelezettség a szociális törvény szerint a települési, kerületi önkormányzatokat terheli. A fővárosi törvény értelmében azonban, - mivel kettőnél többkerületet érintenek -, a Fővárosi Önkormányzat köteles gondoskodni az intézmények, illetve a tevékenység fenntartásáról, fejlesztéséről. Ebbe a körbe tartozik néhány szociális alapellátás (pl. népkonyha, utcai szociális munka) és a  szállásnyújtás nélküli szakosított ellátás (pl. nappali melegedő).

☑        A 8-9 pontban felsorolt kötelezettségek, a szociális igazgatás tevékenységi körébe tartoznak, ennek ellátása a Főpolgármesteri Hivatal feladata. A szükséges dologi és személyi feltételek adottak. Az ellátási kötelezettség fenti különbségeinek jelentős  finanszírozási következményei vannak, melyeket később tárgyalunk.

5.2        A hajléktalan-ellátás intézményrendszerének középtávon elérendő belső arányai és egyes működési sajátosságai

A fővárosi hajléktalan-ellátás intézményrendszerének szükségessé váló átalakítása egyszerre jelenti a hajléktalan ellátás szolgáltatási profiljának tisztítását, és a differenciált ellátásokkal történő bővítését, színesítést. A profil tisztítására az igények nyomása alatt bekövetkező, szakmai szempontból azonban nem átgondolt ellátás-szervezési tendenciák, lehetőség szerinti korrekciója érdekében van szükség. Ezt a más ellátó rendszerekhez kapcsolódó, ún. határterületeken, a világos feladat-elhatároláson alapuló együttműködési  megállapodásokkal lehet elérni.

A profil színesítésére, a differenciált ellátások megteremtésére, az ellátás eredményességének növelése mellett, az igények hatására meginduló spontán differenciálódási folyamatok legalizálása, tudatos befolyásolásának igénye miatt van szükség.

Az alábbiakban az egyes ellátási formáknál levont fontosabb  következtetéseket összegezve megpróbáljuk felvázolni az intézményrendszer középtávon, - a következő 4 évben - célként kitűzhető,  elérendő állapotát. A rendszer leírásánál a jelenlegi helyzettől való lényeges eltérések kiemelésére szorítkozunk, és központi kérdésként kezeljük a szüksége férőhely-kapacitások problémáját.

A kríziskezelő ellátások esetében az általánosságban megfogalmazható cél, az aktuális helyzetre rugalmasan reagálni képes, egységes szemléletű  kríziskezelő rendszer kialakítása.

Ez tartalmazza a fenti követelményeknek megfelelő ellátás szervezési, módszertani, dologi és finanszírozási feltételeit egyaránt. Az ide sorolt ellátásokat elkülönült ellátási területként kell megszervezni,  felsorolt   kapacitásaikat, a koordinációs igényeket a téli időszak kezdete előtt rendszeresen, a Fővárosi Önkormányzat kezdeményezésére és részvételével szükséges áttekinteni. A  téli kríziskezelés ellátásainak finanszírozását, - a “normatív” támogatás felé elmozdulva, - azt egy költség-felhasználási tételként, mintegy “kríziskezelő alapként” kell kezelni. Az állandón, illetve az időszakosan működő  éjjeli menedékhelyek kapacitását esetlegesen meghaladó szükséglet kielégítésére rugalmasan bővíthető megoldást kell kidolgozni, és azt kríziskezelési programban, a potenciális ellátókkal kötött előzetes megállapodásban rögzíteni. (pl. a Polgári Védelemmel, vagy az ERAVIS - al.)

A szállásnyújtással nem járó ellátások esetében a szolgáltatás szociális munka tartalmát jelentősen növelve, fokozni kell az ellátás tényleges “segítségnyújtó teljesítményét”. A hajléktalanok  egészségügyi alapellátásának területén a középtávú cél a teljes körű elérhetőség biztosítása,  mely tartalmazza az ellátások teljes vagy lehetőség szerinti (pl. gyógyszer, gyógyászati segédeszköz  ingyenességét), valamint a közterületen élő hajléktalanok felkeresését is.

A fenti célok eléréséhez elsősorban nem több hajléktalanok orvosi rendelőjére, hanem a meglévők szükséglet-közeli szolgáltatásainak arányának  növelésére van szükség, annak érdekében, hogy lehetőség szerint minden hajléktalan az ellátórendszer valamelyik pontján az egészségügyi alapellátás látóterébe kerüljön.

Az éjjeli menedékhelyek esetében az elérendő cél, a periodikusan változó igények ellátási kapacitással való minél szorosabb követése, annak érdekében hogy az ellátási kötelezettség teljesítése a lehető legkevesebb kihasználatlan férőhely  működtetésével valósuljon meg. Ez a gyakorlatban a fővárosi menedékhely kapacitás 20-25 %-ának, azaz 250 - 330 férőhelynek az időszakos üzemeltetését jelenti, ami egyben feleslegessé teszi az idényférőhelyek létesítését is

.

Az átmeneti szállásokon lakók mobilizálásával  párhuzamosan, át kell helyezni a menedékhelyet tartósan használó hajléktalanok közül mindazokat, akiknek az állapota azt indokolja, illetve akiknek az ott nyújtott többletszolgáltatás növeli az előrelépés esélyeit. Ennek szociális szakmai megítélése a menedékhelyeken folyó szociális munka mennyiségének és színvonalának emelését igényli.

Az átmeneti szállások esetében a legfontosabb középtávú cél az eredményes feladat-ellátásnak, a szállások “áteresztő képességének”, vagyis tényleges kapacitásának, férőhelyszám-növekedés nélküli   javítása. Ezzel párhuzamosan kell növelni a támogatott lakhatási formák, albérletek, munkásszállói férőhelyek, illetve bentlakásos intézmények kapacitását, a szociális bérlakásba jutás különböző formáit, (támogatás, építés, visszavásárlás).

E cél elérése érdekében szükséges:

☑        a jelenlegi kapacitáson belül a tartós elhelyezést nyújtó férőhelyek arányának növelése

☑        az átmeneti szállások differenciált szolgáltatásának, sajátos profiljának kialakítása

☑        a szállón lakók mobilitásának fokozása, és a differenciált intézményekbe történő átrendeződése

Az átmeneti szállások a hajléktalan-ellátó rendszer kulcsfontosságú elemét képezik. E kiemelkedő szerep szakmai tartalmát az adja, hogy a struktúrában ez az a hely, - ahol a feltételek lehetőség szerint optimális biztosítása mellett - érdemi lehetőség  nyílik a hajléktalanságból az önálló életvitelbe történő visszalépésre. Az ellátási forma lényegét képezi, az ehhez szükséges differenciált szolgáltatás, melynek központi eleme a probléma-specifikus szociális munka, formája az egyéni szociális-mentálhigiénés  segítő kapcsolat - a gondozás. Az intézményi elhelyezés ennek fizikai és szociális feltételrendszerét, a segítő beavatkozás keretét adja. Az átmeneti szálláson tehát, - ellentétben az éjjeli menedékhellyel -, nem az elhelyezés, az átmeneti lakhatás biztosítása az ellátás lényege. Az átmeneti szállók súlyos diszfunkcióját, “telítődését” okozza, ha - mint azt tapasztaljuk -, az átmeneti szállón elhelyezett hajléktalant szociális szempontból “ellátottnak”, helyzetét pedig akár csak átmenetileg is megoldottnak tekintik.

Természetesen ez azt is jelenti, hogy az átmeneti szálláson történő elhelyezés addig tartson, ameddig a fenti szociális munkának reális esélye, lehetősége fennáll. Amennyiben tehát ez a határozott idejű - ezért “átmeneti” az átmeneti szállás - szociális - mentálhigiénés  intervenció nem vezet eredményre, újabb döntést kell hozni.

Ez alapvetően három féle lehet:

☑        Ha az eredménytelenséget a kliens állapotában bekövetkező irreverzibilis változás, (pl. öregedés), vagy csak a pszichoszociális rehabilitáció eszközeivel befolyásolható állapot okozza, akkor át kell helyezni valamely bentlakásos intézménybe

☑        Ha a az eredménytelenséget rendelkezésre álló rövid idő, vagy az időközben bekövetkező esemény, állapotváltozás, illetve a szociális munka elégtelensége okozza, akkor az átmeneti szálláson történő elhelyezést meg kell hosszabbítani  

☑        Ha az eredménytelenséget  objektív, - a rendelkezésre álló eszközökkel nem befolyásolható körülmények -, vagy a kliens életvezetése, változtatásra irányuló motivációjának tartós és nem megállítható csökkenése okozza, a számára a továbbiakban igénybe vehető segítség pontos megjelölésével vissza kell helyezni az éjjeli menedékhelyre.

Az átmeneti szállások esetében tehát a változtatás fő iránya a szociális segítő tevékenység középpontba állítása, ahol a probléma-specifikus szociális munka keretit a differenciált intézményi, szolgáltatási struktúra teremti meg.

A bentlakásos intézmények a következő időszak, férőhelyek szempontjából  legnagyobb mértékben fejlesztendő hajléktalan-ellátó intézményei.

Az idősek otthona esetében, - mind az alacsonyabb átlagos életkor, mind a “mozgalmasabb előélet” miatt - kétségkívül magasabb aktivitás iránti igénnyel kell számolni, amelyre az ellátásnak is tekintettel kell lenni.

Az egyéb ellátási formák fejlesztési irányait is alapvetően a fenti keretekbe illesztve szükséges meghatározni. Az elsődleges cél, hogy az információs és ügyfélszolgálati irodák,  az intézményi elhelyezés előtt és után fellépő, a helyzetnek és a lehetőségeknek megfelelő  szociális munka iránti igényeket felvállalhassák.

A szállásnyújtással járó ellátások belső struktúrájának tervezett átalakítását mutatja a következő táblázat.

A jelenlegi férőhelyszámra vonatkozó adatok az önkormányzati intézmények esetében az alapító okiratok, a nem önkormányzati intézmények esetében a működési engedélyek szerint szerepelnek.

5.3        Az ellátási kötelezettség teljesítésének rendszere

A fenti ellátási kötelezettség teljesítéséhez, valamint a célként kitűzött állapot eléréséhez az önkormányzat rendelkezésére álló eszközök alapvetően a szerződések, a hivatali koordináció, és az intézmény fenntartása. A következőkben e három területen próbáljuk a legfontosabb cselekvési irányokat és soron következő lépéseket megjelölni, természetesen csak a jelenleg érzékelhető és feszültséget okozó problémákra koncentrálva.

Feltétlenül szükséges megjegyezni, hogy a hajléktalan-ellátás területén a főváros sajátos helyzetéből következő, sajátos érdekek is megjelennek. A törvényi kötelezettségek teljesítésének módjában, valamint az ezen felül felvállalt tevékenységekben, az országos irányoktól, fejlesztési, szabályozási elképzelésektől és a gyakorlattól is jelentős mértékben eltérhetnek.

5.3.1        A szerződések rendszere

A Budapesti Szociális Chartában foglaltaknak megfelelően, a feladat-ellátás, valamint az érdekérvényesítés alapvető eszközének, a fejlett társadalmakban általánosan elfogadott formájának a szerződéses kapcsolatot tartjuk.

Ebből kiindulva ez a forma prioritást kell hogy kapjon a hajléktalan-ellátás területén mindazokon a területeken és azokban a kérdésekben, melyekre a hatásköri illetve illetékességi szabályok nem vonatkoznak. A szerződések alapvető célja, - minden érintett fél számára -, a szabályozás, a finanszírozás, az ellátás biztosítása területén az esetlegesség kiküszöbölése, az előrelátó tervezés lehetőségének a megteremtése.

Az ellátásból részt vállalók kölcsönös érdeke, a meglévő fővárosi (önkormányzati és nem-önkormányzati) hajléktalan-ellátó kapacitások összehangolt működtetése új szervezési, szerződési formáinak a kialakítása

Az egyes szerződések, illetve megállapodások tartalma, - mivel kölcsönös érdekekről van szó -, nem határozható meg előre, ezért csak a megkötendő megállapodások főbb irányait, a Fővárosi Önkormányzat esetenként sajátos érdekeit kifejező szándékot jelezzük. Ez természetesen tartalmazhatja a már sikeres együttműködés rögzítését, de jelenthet egy célként kitűzendő követelményt is.

5.3.1.1        Szociális és Családügyi Minisztérium  (Népjóléti Minisztérium)

A Szociális és Családügyi Minisztériummal kötendő megállapodásnak elsődleges célja, hogy legalább rövid távon tervezhetőbbé, kiszámíthatóbbá tegye a jogi szabályozás és a finanszírozás változásait. A megállapodásban törekedni kell arra, hogy a Fővárosi Önkormányzat az ellátási kötelezettségéből adódó felelősségével arányos mértékben rendelkezhessen a szükséges eszközökkel. Ez elsősorban a kríziskezelő ellátások területén elkerülhetetlen, meg kell vizsgálni, egy egységes szemléletű, és a tevékenységért kizárólagos felelősséget viselő Fővárosi Önkormányzat kezelésében lévő “alap” működtetésének lehetőségét a mostani eseti “téli krízis” pályázatok helyett.

Szükséges a pályázatok elbírálásában történő kölcsönös részvétel, és ennek kiterjesztése a meghívásos pályázatokra, valamint minden, a fővárosi ellátásban felhasználásra kerülő forrásra. A  sajátos fővárosi érdekek miatt szükséges, hogy a Fővárosi Önkormányzattal már a pályázati célok meghatározását illetően is történjen egyeztetés. A fővárosi és a vidéki ellátó-rendszer kiépítésének jelentős fáziseltolódása miatt esetleg szükségessé válhat a fővárosi intézményrendszer fejlesztésére eltérő irányok meghatározása. A főváros számára az optimális megoldás a pályázati forrásoknak  - a férőhelyek arányát közelítő - megosztása, esetleg elkülönített kezelése lehetne.

5.3.1.2        Központi államigazgatási szervek

A megállapodások tartalmát lényegében a III. 5. pontban felsorolt, rendezésre váró  határterületi problémák jelentik, ezek ismétlése itt nem szükséges, egy témakör azonban feltétlenül kiemelést érdemel.

Közigazgatási Hivatal

A fővárosi intézményrendszer fejlődésének jelenlegi szakaszában a férőhelyek abszolút számában jelentős növekedés már nem várható, ugyanakkor a differenciált ellátás, valamint egyes ellátási formák fejlesztése kulcsfontosságú kérdéssé vált. Döntő jelentőségű az ellátási kötelezettséget viselő, és az anyagi terhek jelentős részét is vállaló  önkormányzat szándékaival megegyező intézmény-fejlesztés.

A jelenlegi működési engedélyeztetési eljárás során ugyanakkor a bentlakásos és az átmeneti intézmények esetében a Közigazgatási Hivatal nem kéri az ellátásra kötelezett önkormányzat nyilatkozatát arról, hogy a nem önkormányzati szervezet által  újonnan létrehozni,  engedélyeztetni kívánt ellátási forma, kapacitás működtetése valóban elkerülhetetlenül szükséges-e? Általánosságban tehát megfogalmazható, hogy a működési engedélyek kiadása során már az eljárásban szükséges bevonni az ellátásra kötelezett önkormányzatot is, mivel a jelenlegi rendszerben nem csak a nyilatkozata nem szükséges, de akár a tudomása nélkül is létrejöhet intézmény, bővülhet a kapacitás, - esetleg nem a fejleszteni kívánt irányban.

Ez a Közigazgatási Hivatallal kialakított együttműködés mellett, a 161/1996. (XI. 7.) Kormányrendelet  későbbi módosításának szükségességét is felveti.

5.3.1.3        Kerületi Önkormányzatok

Az ellátások megszervezése, folyamatos biztosítása terén a kerületi önkormányzatokkal nagyon széles területet felölelő, sok egyedi esetre, sajátosságra is kiterjedő kapcsolat alakult ki. A bonyolult kapcsolatrendszer meghatározó eleme az a körülmény, hogy sem az ellátások tényleges biztosítása, sem az ellátások finanszírozásának önkormányzatokat terhelő része, nem az ellátási kötelezettségek megoszlása szerint terheli a fővárosi és a kerületi önkormányzatokat. Ez az anomália a gyakorlatban azt jelenti, hogy több ellátási forma esetében nem az a szereplő  szervezi, illetve nem az  a szereplő finanszírozza a szolgáltatást, akinek az a törvényi kötelezettségénél fogva a feladata lenne.

A fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti feladat-megosztást, a Fővárosi Önkormányzat ellátási kötelezettségét előíró jogszabályokat az 5. 1. pontban már idéztük. A kötelezettségek, a finanszírozás, és az ellátás tényleges biztosításának jelenlegi helyzetét mutatja a következő táblázat.

A hajléktalan-ellátás feladat-megosztása, finanszírozása és szervezeti jellege Budapesten

A táblázatból látható konfliktushordozó kapcsolatokra az V. 1. pontban már utaltunk, a kerületi önkormányzatokkal  kötött megállapodásoknak lényegében ez adhatja a keretét. E megállapodásokban rendezni kell az ellátási kötelezettséggel járó források kérdését is. A fővárosi, és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. Tv. 17. § (1) kimondja, hogy:  “A főváros önkormányzati rendszerében a bevételek a fővárosi és kerületi önkormányzat által ténylegesen gyakorolt feladat- és hatáskör arányában illetik meg a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzatokat. “

A jelenlegi viszonyokat megvizsgálva azonban azt állapíthatjuk meg, hogy míg a kerületi önkormányzatok által ellátott fővárosi feladatok esetében az előző évi költségszinten, feladatmutatók alapján történő finanszírozás érvényesül, a ellenkező irányú feladat-átvállalás esetén más a helyzet. Amennyiben a kerületek feladatát képező, de a fővárosi önkormányzat által ellátott, vagy támogatott  feladatok, (alapellátás, és nappali intézmények) esetében az önkormányzatokat osztottan megillető bevételekről való döntés, - a forrásmegosztás - során ezek nem, vagy nem a feladatmutatók alapján kerülnek beszámításra.

A feladatok áthelyeződését tehát ebben a viszonylatban nem követik a teljesítésükre rendelt források. Ez akkor is igaz, ha tudjuk, hogy a feladatok nagy részéhez rendszeres, (normatíva), vagy eseti, pályázati támogatás kapcsolódik, mivel ezek a működési költségeknek csak egy részét fedezik. ^[14]

A megállapodásokban rögzített aktuális kérdések közül a családok átmeneti otthonainak létesítését valamint az átmeneti időszakban ennek a részben a főváros által ellátott kerületi feladatnak a finanszírozását kell kiemelni. Általános célként jelölhető meg a kerületi önkormányzatokkal kötendő megállapodással kapcsolatban, hogy  az ellátási kötelezettség teljesítését követni szükséges az erre rendelt források átadásával, és törekedni kell a feladatmutatók szerinti elszámolásra a forrásmegosztás során, és a több kerületet érintő ellátások esetében ebbe be kell számítani az egyes kerületek jelenleg eltérő  hozzájárulását is. Egyik célszerű megoldás lehet a nappali ellátást nyújtó intézmények, valamint az alapellátás körébe tartozó feladatok finanszírozása esetében a szolidaritási alap emelése.

5.3.1.4        Civil szervezetekkel kötött szerződések

A hajléktalanok ellátásában résztvevő civil szervezetek a fővárosi ellátásnak mintegy felét biztosítják, az önkormányzathoz fűződő kapcsolatuk ezért az ellátás biztosításában  meghatározó jelentőségű. A civil szervezetekkel való intézményes érdekegyeztetés, valamint a ellátást érintő szakmai kérdések megvitatásának fóruma a Fővárosi Hajléktalanügyi Konzultatív Tanács.

A civil szervezetekkel kötött szerződések, valamint a hozzájuk kapcsolódó támogatás, a Fővárosi Önkormányzat legfontosabb érdekérvényesítési eszköze. A Fővárosi Önkormányzatnak alapvető érdeke fűződik az ellátás szükséges kapacitásának és biztonságának fenntartásához. Ezen túlmenően is megfogalmazhatóak azonban önkormányzati érdekek, vagy legalábbis meg kell vizsgálni ezek érvényesíthetőségét. Ezek az érdekek részben általános jogi természetű részben pedig ellátás-szervezési, illetve elszámolási követelmények teljesítéséhez fűződnek.

A jogi természetű követelmények közül ki kell emelni a faji, vallási diszkrimináció, valamint az ideológiai befolyásolás tilalmát, az ellátásokhoz való azonos hozzáférési esélyekre való törekvés vállalását, az ellátottak részére a törvényben előírt jogorvoslati lehetőségek biztosítását.  Az ellátás-szervezési követelmények között meghatározó az ellátási kötelezettséget viselő. és annak teljesítéséért felelősséget vállaló Fővárosi Önkormányzathoz való viszony. Ennek alapvető követelménye az, hogy az ellátó szervezet működjön együtt  a Fővárosi Önkormányzattal az ellátás eredményes megszervezésében, vállaljon kötelezettséget a napi operatív intézkedések meghozatalához szükséges információk szolgáltatására, a kijelölt fővárosi szintű egyeztető fórumokon való részvételre.

Fontos ellátás-szervezési érdek fűződik továbbá az azonos szakmai alapokon nyugvó, adott kategórián belül hasonló tartalmú és színvonalú ellátásokhoz, ezért a szerződésekben biztosítani kell az önkormányzat számára az erről való tájékozódás jogát, valamint azt, hogy a szakmai állásfoglalást igénylő eseteket  e célból a Konzultatív Tanács elé terjessze. Meg kell vizsgálni, különösen a bentlakásos intézmények esetében, a főváros egészére vonatkozó, egységes elbírálási szempontokat alkalmazó,  beutalási rend kialakításának lehetőségét.

A szerződések központi elemét képező támogatások esetében a következő megállapításokból indultunk ki:

☑        A Fővárosi Önkormányzatnak alapvető érdeke fűződik az ellátások szükséges volumenének és biztonságának fenntartásához. Ezen érdekek érvényesítésének célszerű eszköze, - az eddig bevált gyakorlat általánossá tételével - a közszolgáltatási szerződés.

☑        A szállásbiztosítással járó hajléktalan ellátás iránti igény a közeljövőben nem csökken, a jelenlegi kapacitások fenntartása, - a belső struktúra és a működés racionalizálása mellett - is szükséges és indokolt.

☑        Amennyiben bármely szereplő az általa fenntartott férőhelyeket megszüntetné, vagy kapacitásait csökkentené, szükségessé válna, hogy a Fővárosi Önkormányzat, - mint a törvényi ellátási kötelezettség végső címzettje - a kieső kapacitásokat pótolja esetleg további működéséről gondoskodjon.

☑        Az ellátások működtetéséhez a központi költségvetésből biztosított normatív támogatás a tényleges működési költségeknek - önkormányzati és civil intézmények esetében egyaránt, -  csak egy részét fedezi.

☑        A normatív központi támogatás emelése évről-évre elmarad a működési költségek emelkedésétől.  Ez a civil szervezeteket automatikusan olyan kritikus gazdálkodási helyzetbe hozza, mely számukra reális alternatívává, - a Fővárosi Önkormányzat számára reális veszéllyé - teszi az ellátás megszüntetését vagy a kapacitások szűkítését.

☑        A Fővárosi Önkormányzat számára ellátási kötelezettség teljesítésének - alapvetően a civil szervezetek által bevont jelentős egyéb források miatt - kétségkívül kisebb ráfordítást igénylő módja a civil szervezetek minimálisan szükséges mértékű, hangsúlyozottan kiegészítő jellegű támogatása.

Az előzőekben felsorolt Fővárosi Önkormányzati érdekek érvényesítése érdekében a nyilvánvalóan szükséges és elkerülhetetlen beavatkozás módjára három lehetséges megoldás merült fel. Ezek közül az elsőt, mely a ténylegesen felmerült működési költségek meghatározott százalékában határozná meg a támogatás mértékét, elvetettük, mivel ez a szervezetek kevésbé hatékony működését is finanszírozná, és irreális elvárásokat támasztana a Fővárosi önkormányzattal szemben.

A második megoldási javaslatot, mely  szerint a Fővárosi feladatot ellátó, de Kerületi Önkormányzat által fenntartott intézmények szokásos, - előző évi költségszinten, feladatmutatók alapján történő - finanszírozásához lehetne kötni a támogatást, a számítás alapját képező bázis változékonysága (pl. 1996-ban) miatt vetettük el.

A rendelkezésünkre álló adatok mérlegelése alapján a kiegészítő támogatást javasoljuk a központi normatívát, - mint a számítás alapját - figyelembe véve, annak meghatározott százalékában megállapítani. Ez a megoldás biztosítja, hogy a támogatott szervezetek nem vonhatják ki magukat a változó gazdasági környezet hatása alól, és egyben viszonylag könnyen tervezhető a minimálisan szükséges Fővárosi Önkormányzati tehervállalás. A kiegészítő támogatás mértékének megállapításánál több tényezőt, viszonyítási alapot szükséges figyelembe venni. Először is világosan látni kell, hogy a Fővárosi Önkormányzatnak,  a civil szervezetek által történő feladat-ellátáshoz, elsősorban a többlet források bevonása területén a civil szervezetek kétségkívül kedvezőbb helyzete miatt fűződik érdeke. Éppen ezért nem lehet tárgyalási, szerződési alap, a központi normatíván felüli, - az önkormányzati intézményekkel azonos mértékű  kiegészítő támogatás, mert így a “civil” kategóriából következő legfontosabb előnyről, - a többletforrások bevonásáról - mondanánk le. A másik figyelemre méltó, - és az eredményt ellenkező előjellel befolyásoló körülmény az, hogy a civil szervezetek által működtetett intézményeknek helyet adó ingatlanok, mivel általában nem fővárosi tulajdonról van szó, nem fővárosi vagyont kötnek le, közvetlenül nem terhelik az ingatlan-fenntartásából, adódó kötelezettségek.^[15] 

A hajléktalanokat ellátó civil szervezeteket a Fővárosi Önkormányzat ma is támogatja - ezzel megosztva mind a szállásnyújtással járó, mind pedig az egyéb szakfeladatok terheit a civil szférával A szállásnyújtással járó feladatok támogatása szervezetenkénti bontásban 1999-ben az alábbiak szerint alakult. ^[16]

A civil szervezetek kiegészítő támogatásának az FSzKI számára biztosított Fővárosi Önkormányzati támogatással arányos beállítása, ezen igény elismerése egyúttal azt jelenti, hogy a Fővárosi Önkormányzattól közszolgáltatási szerződési keretben átvállalt  - a normatív állami hozzájárulásra vetített, feladat mutatók (férőhelyek) alapján számolt  - ellátási kötelezettség egyenlő elbírálásban részesül, tekintet nélkül arra, hogy azt önkormányzati költségvetési, vagy más szervezet látja el. Természetesen ez együtt kell járjon a továbbiakban az ellátó civil szervezetek gazdálkodásának az úgynevezett “0-bázisú” finanszírozáshoz való igazításával is. További eredmény, hogy a korábbi 5 szervezet támogatásával szemben jelenleg 16 ellátó civil szervezet kaphat támogatást, amely együttesen Budapesten 1736 férőhely működtetését biztosítja. Szállásnyújtáshoz nem köthető egyes hajléktalan-ellátási feladatokra fentiek közül 5 szervezet önálló költségvetési soron 90.181 eFt külön támogatásban részesül.

Összességében az mondható el, hogy a civil szervezetek normatív kiegészítő támogatásának mértéke természetesen nem haladhatja meg, az önkormányzati intézmények normatíván felüli kiadásainak mértékét. A támogatás maximumát szükséges rögzíteni, annak érdekében hogy a központi normatíva százalékában meghatározott fővárosi kiegészítés tervezhető, előre látható megterhelést jelentsen a költségvetés számára. A támogatás összegébe be kell számítani természetesen a szállásnyújtással összefüggő valamennyi fővárosi és a kerületi önkormányzatoktól kapott támogatás mértékét is. Ez a normatív kiegészítő támogatási rendszer nem érinti a szállásnyújtással nem járó tevékenységek általában közszolgáltatási szerződésen alapuló támogatását, de középtávon feltétlenül szükséges elmozdulni a normatív jellegű támogatási rendszer felé.

Az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények esetében a központi normatíva nem tesz különbséget az éjjeli menedékhely és az átmeneti szállás között, és a Népjóléti Minisztérium tájékoztatása szerint nem is tervezi a különböző mértékű támogatás bevezetését. Figyelembe véve a két ellátási forma jelentős tartalmi különbségét, valamint a fővárosi koncepció lényegi elemét képező, az átmeneti szállón folyó szakmai munka színvonalának jelentős emelését, feltételeinek javítását célzó erőfeszítéseket, ez az állapot szakmailag nem védhető, és a koncepció megvalósítását is gátolja. A támogatási rendszer bevezetését követően, középtávon feltétlenül szükséges az ellátási formák szerint differenciált fővárosi támogatási rendszer kidolgozása,  melyben a kívánatos  preferencia sorrend a következő:  átmeneti szállás, - hajléktalanok rehabilitációs intézménye és hajléktalanok otthona, - éjjeli menedékhely.

Közszolgáltatási szerződésekben rögzíteni kell a civil szervezet gazdálkodásának, - nem csak a támogatás összegének felhasználására kiterjedő, - hanem a bevételek és kiadások  önkormányzat általi átláthatóságát, a tényleges tájékozódás lehetőségének garanciáit, és természetesen az elszámolás kötelezettségét. Szükséges követelmény továbbá, hogy az egyes  támogatott tevékenységek, programok, a hozzájuk rendelt feladat-mutatókkal és pontos összegekkel szerepeljenek. A  minimális követelmény  ebben a vonatkozásban a költségek szakfeladat szerinti kimutatása, mely szoros összefüggésben van az előző fejezetben tárgyalt, az ellátási kötelezettségeknek, a ténylegesen ellátott feladatoknak  megfelelő forrásmegosztással.

5.3.2        A Fővárosi Önkormányzaton belüli koordináció

5.3.2.1        Főpolgármesteri Hivatal

A Főpolgármesteri Hivatal érintett ügyosztályai és szervezeti egységei közötti koordinációs tevékenység a Fővárosi Önkormányzat feladat-ellátásának lényeges eleme. Fő célja az eddig esetleges, illetve aktuális szükségleteknek megfelelő kapcsolatok rendszeressé tétele, az érintett egységek munkatervébe történő beépítése által. Az e területen szükséges tevékenység tartalmazza a rövid és középtávú lépések összehangolását, (pl. gyermekvédelem), új együttműködési megállapodás kidolgozását, (pl. polgári védelem), vagy az egyes ellátások igénybevételével kapcsolatos határterületi problémák, (Igazgatási és Hatósági Üo., Egészségügyi Üo.) napi, operatív kezelését is.

A hajléktalansággal összefüggő tevékenységek Fővárosi Önkormányzaton belüli összefogására nevesített szereplőket szükséges megjelölni. A Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság meghatározó szerepe az SZMSZ - ben rögzített hatásköre által biztosított. A folyamatos kapcsolattartás, és az operatív lépések területén alapvetően két lehetőség kínálkozik, a Szociálpolitikai Ügyosztály, valamint a Főpolgármester-helyettesi Iroda.

Célszerűnek látszik a hajléktalanság kiemelt kezelése, sokirányú szakmapolitikai összefüggése, a kerületi önkormányzatok érintettsége miatt e tevékenységeket az utóbbihoz telepíteni.

5.3.2.2        Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság

A középtávú feladat-ellátási koncepció központi eleme a szociális munka középpontba állítása, a szociális szakmai tevékenység erősítse, valamint az ellátásban jelentős szerepet vállaló civil szervezetekkel kapcsolatban az ellátásra kötelezett Fővárosi Önkormányzat érdekeinek szerződéses kapcsolatokban történő érvényesítése, szükségessé teszi a szakmai programok eddiginél jelentősen nagyobb mértékű támogatását.

Mind ez, mind pedig a kerületi önkormányzatok feladatvállalásának elősegítése, az 5. 3. 1. 3. pontban már jelzett okok szükségessé teszik a Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság által a Szolidaritási Alapból a kerületi önkormányzatokon keresztül, valamint a civil szervezetek részére közvetlenül nyújtott támogatás keretösszegének emelését.

Ennek elsősorban nem a folyamatos működés biztosítása, - erre a fővárosi normatív kiegészítő támogatás szolgál, - hanem az ellátási kötelezettség teljesítése szempontjából kívánatos fejlesztési irányok és szakmai tevékenységek támogatása, a Fővárosi Önkormányzat érdekeinek érvényesítése a célja.  A Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottsághoz szükséges telepíteni a kríziskezelő ellátások forrásainak, a javasolt kríziskezelő alap létrejötte esetén annak kezelését is.  

A Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság  döntéshozó, forráselosztó szerepéből adódóan befolyással bír a  hajléktalan helyzetből való kikerülés esélyeinek javításában is.  Ebből következően kiemelten fontos cselekvési terület:

        A lakhatási támogatási rendszerek újragondolása, központi és fővárosi kezdeményezések támogatása

        Új támogatott lakhatási formák kidolgozása és bevezetése (bevezetésének elősegítése)

        A gyermekvédelmi ellátásból kikerülők részére rendszerszerű támogatott lakhatási formák, lakáshoz jutási lehetőségek fenntartása, továbbfejlesztése

        A lakóotthoni rendszer programszerű bővítése mind a gyermekvédelem, mind a fogyatékos, elme-, idősellátás területén

        A hajléktalan ellátó civil szervezetek szociális és mentális integrációs programjai támogatásának fenntartása, erősítése

5.3.2.3        Folyamatos kapcsolattartást igénylő területek

Az Igazgatási és Hatósági Ügyosztállyal a rendszeres kapcsolattartásra elsősorban a hajléktalanok segélyezésének, az Ügyfélszolgálati Iroda működésének folyamatos figyelemmel kísérése érdekében az önkormányzati  reagálást igénylő jelenségek, tendenciák idejében történő jelzése érdekében van szükség. Fontos, hogy ez a folyamatos visszacsatolás a Konzultatív Tanács felé is megtörténjen, ezért mind a hivatalon belüli egyeztetésre, mind a Konzultatív Tanács tájékoztatására legalább félévente sort kell keríteni.

Az Egészségügyi Ügyosztállyal a hajléktalanok szakorvosi ellátása, a szakrendelések igénybe vétele  valamint a TBC - s hajléktalanok akut és krónikus ellátásának tárgyában szükséges a kölcsönös tájékoztatás, illetve az egyeztetés.

A Gyermek és Ifjúságvédelmi Ügyosztállyal elsősorban a két terület közötti feladat átadás tárgyát képező gyermekeket is befogadó  ellátási formák ügyében van folyamatos és aktív együttműködésre szükség. Ez nem csak a feladat gyermekvédelmi törvénynek megfelelő átadásának középtávon történő előkészítését, hanem a hajléktalan intézményekben elhelyezett gyermekek helyzetének, elhelyezési és ellátási körülményeinek a Gyermek és Ifjúságvédelmi Ügyosztály, valamint a Fővárosi Gyermekvédelmi Szakszolgálat bevonásával történő haladéktalan vizsgálatát is tartalmazza.

Az azonnali intézkedést az indokolja, hogy a Fővárosi Önkormányzatot elháríthatatlan felelősség terheli a fenntartásában, és felügyelete alatt működő intézményben elhelyezett kiskorúak esetében, ezért az ennek megítélésében kompetens szerveknek kell vizsgálni, hogy az  elhelyezés tárgyi, és az ellátás személyi feltételei megfelelnek-e a gyermekvédelmi intézményekkel szemben támasztott követelményinek. E tevékenységnek a gyermekvédelemmel közös  szakmai felügyelete a végleges rendezésig tartó átmeneti időszakra is szükséges.

5.3.2.4        Fővárosi Polgári Védelmi Parancsnokság

Hosszabb távra szóló együttműködési megállapodásban kell rögzíteni a polgári védelem szerepvállalását az előre nem tervezhető, ellátás iránti igény-növekedéssel járó helyzetekben. Elsősorban a krízisellátásnál már tárgyalt szükség férőhelyek esetleges létesítésének módjáról, ezek aktualizálásának kritériumairól, a jelzési és az intézkedési jogosultságokról, a költségek viseléséről kell megállapodni. Olyan megoldásra célszerű törekedni, amely nem jelent folyamatos ingatlan, illetve kapacitás lekötést, hanem ezek - előrejelzés alapján történő - mobilizálásának, üzembe helyezésének módját rögzíti.

5.3.3        Fővárosi önkormányzati fenntartású költségvetési intézmény: a Fővárosi Szociális Központ és Intézményei      

Az FSZKI jellegéből és feladataiból adódó sajátossága, hogy nem hasonlítható össze a végleges elhelyezést biztosító szakosított szociális intézményekkel, tekintettel arra, hogy részlegei kizárólag határozott időre, átmeneti, illetve ideiglenes elhelyezést biztosítanak.

Az önkormányzatot terhelő ellátási kötelezettség teljesítésének legnagyobb befolyásolási lehetőséget biztosító eszköze a költségvetési intézmény fenntartása. A Fővárosi Önkormányzat által 1993-ban alapított intézmény, - az FSZKI - a fővárosi hajléktalan-ellátó rendszer legnagyobb kapacitású intézménye, ezért a főváros ellátásában meghatározó jelentőséggel bír. Részvétele az egyes ellátási formákban és szolgáltatásokban nagyon  különböző mértékű, általánosságban  azonban elmondható, hogy a szállásnyújtással járó ellátások területén a férőhelyeknek több mint a felét működteti.

Az ellátás szervezése,  jelen koncepciónak megfelelő irányú fejlesztése szempontjából ez azért kiemelten fontos körülmény, mert egy ilyen nagyságrendű intézmény esetében mind a szükséges változtatások végrehajtása, illetve a végrehajtás esetleges halogatása jelentősen befolyásolja a fővárosi  ellátás egészét.

Egy ilyen méretű, és  szerteágazó funkciót betöltő költségvetési intézmény feladat-ellátásának teljes elemzése természetesen meghaladja e koncepció kereteit, itt csupán a működés néhány olyan sajátosságára térhetünk ki, amely a fővárosi ellátás-szervezési koncepció céljainak érvényesülését nagy mértékben befolyásolja. A következő fejezet tartalmának ilyen értelmű szűkítését lehetővé teszi a Fővárosi Közgyűlés által   1996 novemberében elfogadott, “Javaslat az FSZKI további működésére és funkcióira” című előterjesztés.

A fenti előterjesztésben foglalt megállapítások megismétlése itt nem szükséges, ám az abban meghatározott teendők végrehajtásának kérdésére, az azóta eltelt idő lényeges történéseire ki kell térnünk.

5.3.3.1        Az FSZKI szerepe a fővárosi ellátásban

Az FSZKI részesedése a  különböző ellátási formákból az összes kapacitás %-ában

Ellátási forma                                FSZKI részesedése  

                                                %

Téli krízisellátás

idényférőhelyek                                0

közterületi étkeztetés                                0

étkezés kiegészítés                                0

utcai szociális munka                         * tervezett 1999-től

Nappali ellátások

nappali melegedő                                5,6

népkonyha                                         0

egészségügyi alapellátás                        25

Átmeneti elhelyezés

éjjeli menedékhely                                42,2

átmeneti szállás                                60,2

átmeneti szállás+ápolás-gondozás                 71

átmeneti szállás anya gyermek                30

Bentlakásos intézmények

hajléktalanok otthona                                0

hajléktalanok rehabilitációs intézménye        0

A fenti felsorolásból látható, hogy az átmeneti szállás kategóriában képviselt 63,2 %-os arány kiemelt figyelmet érdemel, különös tekintettel arra, hogy a fővárosi koncepció lényeges eleme az átmeneti szállók szolgáltatási struktúrájának, funkciójának átalakítása. Figyelmet érdemel továbbá a bentlakásos intézmények esetében a fővárosi részesedés hiánya, mivel a korábban már felsorolt indokok és prognosztizált tendenciák alapján ezeket az ellátási formákat elkerülhetetlenül fejlesztendőnek ítéltük.

A bentlakásos intézmények esetében azonban olyan magasak a létesítés, a beruházás költségei, hogy célszerűbb megoldás e területen a civil szervezetek ösztönzése, illetve  működésük kiemelt támogatása, és csak ennek tartós eredménytelensége esetén kell megvizsgálni a saját fenntartású kapacitások fejlesztését. Ez a stratégia természetesen nem vonatkozik arra az esetre, ha akár az átmeneti szállás profiltisztítása, akár más okból felszabaduló kapacitások átalakításával, kedvező költségviszonyok mellett lehet bentlakásos férőhelyeket létrehozni.

A korábban már említett profiltisztás irányába tett jelentős lépés a 73 ágyas eü. ellátás, a 144 fh. Anya-gyermek, illetve családos átmeneti szállás funkciónak az Oltalom Karitatív Egyesület által, közszolgáltatási szerződés keretében történő továbbműködtetése. Az önkormányzat döntése szerint az Oltalom Egyesület tartós használatába fog kerülni a XVII., Szabadság sgt. 104, az V., József nádor tér 10, valamint a VIII., Alföldi u. 6-8 szám alatti ingatlan.

A két előbbi a jelenlegi funkció megtartásával, míg a VIII., Alföldi u. 6-8 alatti ingatlanban lesz kialakítva a 73 fh. egészségügyi, a 116 fh. családok átmeneti otthona, valamint 57 fh. átmeneti szállás elhelyezésére alkalmas környezet.  

A fenti arányoknak megfelelően a továbbiakban az FSZKI-nak a szállásnyújtással járó ellátási formáira helyezzük a hangsúlyt, és ezek esetében vizsgáljuk a koncepció érvényesülésének feltételeit.

5.3.3.2        Az   FSZKI  feladatainak ellátása

Az intézmény történetére visszatekintve megállapítható, hogy a döntő tendencia a feladatmutatók folyamatos változása, növekedése volt. Részben az első alapító okirat hiányossága, részben a folyamatos, - és általában nem a fenntartó önkormányzat költségvetési forrásokat is hozzárendelő, előzetes fejlesztési döntései alapján történő – férőhely fejlesztés következtében a fenntartó évről-évre mintegy tudomásul vette a kialakult helyzetet, és utólag biztosította a kiadások fedezetét. Ez a helyzet egyrészt megakadályozta a kapacitások fővárosi szintű tervezését, másrészt éppen az utólagos finanszírozás miatt akadályozta a forrásokat biztosító önkormányzatot a folyamatba épített pénzügyi és műszaki ellenőrzésben.

Hasonló folyamat, illetve eljárás alapján alakult az intézményben folyó szakmai tevékenység kapacitásainak és irányainak meghatározása is.  Ezt lényegesen megkönnyítette, hogy a hajléktalan-ellátásban az elhelyezés mellett biztosítandó szociális munka tartalma és szükséges kapacitása, csak általánosan, illetve nagyon tág határok között van meghatározva. A szakmai tevékenység irányainak – súlyos ellentmondásokkal terhelt -  megválasztása olyan tevékenységek ellátáson belüli súlyának hirtelen megnövekedéséhez vezetett, melyek esetében az ellátási kötelezettség, és a források feletti rendelkezés  nem a fenntartó önkormányzat hatáskörébe tartozott. Ez  megnövekedett terheket jelentett a fenntartó számára, vagy mint egyes egészségügyi szolgáltatások esetében történt,  a fejlesztés a finanszírozási kérdések rendezése előtt ment végbe.

E két tendencia, tehát a férőhely-kapacitás, valamint a tevékenység tartalmi meghatározása terén érvényesülő intézményi “függetlenség” szükségszerűen vezetett a - nem előzmények nélkül való - 1996-ban előálló csődközeli állapothoz. Ennek bekövetkezésében kétségkívül szerepet játszott, hogy a férőhely kapacitások évenkénti bővülését nem követte a normatívát kiegészítő, a fővárosi költségvetésből kapott támogatás emelkedése.

A Fővárosi Közgyűlés által elfogadott 1996 novemberi előterjesztés kiemelt feladatként jelölte meg a kapacitás-növekedés legitimációs rendjének betartását, ennek teljesítése továbbra is fontos követelmény. Hasonlóan fontos követelmény, hogy a tevékenység lényeges tartalmi kérdéseiben is legyen szabályozott legitimációs eljárás.

A koncepció által kijelölt fő cselekvési irány szempontjából a jelenlegi feladat-ellátás két lényeges területét, - az átmeneti elhelyezést biztosító intézményekben lakó népesség mobilitását, és a szociális munka alapvető feltételét jelentő szakszemélyzet létszám és képzettségi helyzetét szükséges kiemelni.

Az FSZKI éjjeli menedékhelyein adott időpontban^[17] lakó 245 főből a megelőző  hat naptári  hét egy-egy kiválasztott napján a szállón aludt:

FSZKI                                                budapesti átlag

alkalom                       fő _                %                                        %                

1                        40                16,3                                        15.4

2                        54                22.1                                        15.0

3                        37                15,1                                        10.4

4                        42                17,1                                        10,7

5                        42                17,1                                        10.9

6                        30                12,3                                        37.6                

összesen                245                100 %                                        100 %

A fenti adatsorból látható, hogy a lakók mintegy 70 %-a gyakorlatilag egy hónapnál tovább használja többé-kevésbé folyamatosan a menedékhelyet, ami azt is jelenti egyben hogy az igénybe vevők köre jelentős részben állandó. A tapasztalat szerint sokan vannak vidékiek, akik “csak” munkásszállóként használják az éjjeli menedékhelyet. A hat hétnél hosszabb ideje a menedékhelyen alvók FSZKI - ban tapasztalt arányának a budapesti átlagtól való eltérését részben az okozza, hogy feltehetően könnyebb innen átmeneti szállóra kerülni, valamint az, hogy más, többletszolgáltatást nyújtó éjjeli menedékhelyre mennek át. Az mindenesetre megállapítható, hogy az FSZKI éjjeli menedékhelyein lakó hajléktalanok is bevonhatók az átmeneti szállók gyorsabb rotációját célzó programba, annak érdekében, hogy ne az erre alkalmatlan ellátási formában töltsenek el kényszerűen hosszabb időt.

Az FSZKI négy átmeneti szállóján ugyanazon időpontban lakók közül a szállón lakik:^[18]

FSZKI                                        országos  átlag

időtartam (hónap)         _        fő                %                                %                

 0 -  1                                22                8                                18

 1 -  3                                64                23                                16

 3 -  6                                40                14                                14

 6 -  12                                64                23                                15

12 - 24                                64                23                                19

24 - _                                32                11                                18                

                                283                100 %                                100 %

A táblázatból látható, hogy a lakók mintegy harmada egy évnél hosszabb ideje lakik az átmeneti szállón, ugyanakkor az is szembetűnő, hogy az FSZKI sikeresen csökkentette a két évnél is régebbi lakóinak számát. Az átmeneti szállón lakó népesség mobilizálása tehát az FSZKI esetében is lehetséges és szükséges lépés. (Meg kell említeni, hogy az FSZKI átmeneti szállásai korábban munkásszállók voltak, amelyeket az intézmény megörökölt.)

Az intézményekben folyó szakmai munka meghatározó feltételét képező személyi feltételek vonatkozásában két kérdést, a szakszemélyzet létszámát, valamint képzettségét kell kiemelni. Az erre vonatkozó előírásokat a 2/1994 (I.30.) NM. rendelet tartalmazza, mely az előírások kötelező érvényű bevezetésére azonban haladékot ad. A rendeletben szereplő létszámnorma 75% - át 1998 december 31 - ig kell elérni, a teljes körű alkalmazásra pedig 2001 december 31 a határidő. A rendeleti előírások 50 fős gondozási egységekre vonatkoznak, ugyanakkor a vizsgált intézmények jelentős része ennél nagyobb, ami a gyakorlatban könnyen bizonyos létszám-megtakarításhoz vezethet. (Köztudott, hogy a költségvetési intézményekben sajnos általában alacsonyak a bérek.) 1999-ben még 52 fő szakszemélyzet-létszámot biztosított a Szociális és Családügyi Minisztérium.

Az FSZKI intézményi egységeiből 13-at vizsgáltunk, melyek összesen 1276 férőhelyet, a összes férőhelyek 75 % át jelentik. A minta tartalmazza az egészségügyi ellátást is biztosító részlegeket, melyeknek szakember ellátottsága értelemszerűen jobb az intézmény átlagánál. Az alábbi táblázat a megvizsgált egységek szakember ellátottságát mutatja.

A táblázatban a vezetői feladatok mellett szociális munkás munkakört is betöltők 50-50 %-os időmegosztással, ennek megfelelően redukált létszámmal szerepelnek. A pszichológus v. mentálhigiénés szakember, és a szociális asszisztens munkakörben foglalkoztatottak  hiánya, illetve alacsony száma miatt, - bár ez önmagában is figyelemre méltó -, összevontan is kimutattuk, két csoportot  képezve, a felsőfokú és a középfokú végzettségű szakszemélyzet létszámát, - ez utóbbihoz számítva a szakképesítéshez nem kötött “egyéb” kategóriába sorolt ügyelőket is. Az 5 fő ápoló-gondozó közül négy a egészségügyi ellátásban dolgozik, tehát ez a csoport a rendelet szerinti hajléktalan ellátásból gyakorlatilag hiányzik.

A fenti tény-adatok mellett azt is szükséges vizsgálni, hogy az intézmény számára engedélyezett létszámkeret, - valamint a hozzá kapcsolódó bér előirányzat - milyen szintű teljesítést tesz lehetővé. Az alábbi táblázat az intézmény 1997 január 1-én  érvényes alapító okirata szerinti férőhelyszám, (1703) szerint mutatja a rendelet által előírt, valamint az 1997-ben érvényes engedélyezett létszámkeret viszonyát mutatja.

Ebben a kimutatásban nem szerepeltetjük a vezetési feladatokat ellátó munkatársakat - igazgató, igazgatóhelyettesek, intézetvezetők,  csoportvezetők, összesen 24 fő. Az előző táblázattal egybevetve látható egyrészt, hogy a szociális munkás munkakörben foglalkoztatottak ( nem a szociális munkások ) létszáma kimeríti, a szociális asszisztens munkakörben foglalkoztatottak száma elmard a létszámkeret által biztosított lehetőségektől.

Az intézményi létszámkeret és a rendeleti előírások viszonyáról az mondható el, hogy az a   felsőfokúak tekintetében lényegesen kevesebbet, a középfokúak tekintetében lényegesen többet engedélyez az intézmény számára. Nyilvánvaló tehát, hogy részben az 1998 december 31 - én hatályba lépő törvényi kötelezettség, részben a koncepció egyik fő irányát képező szociális munka fokozása érdekében az FSZKI számára meg kell teremteni a szükséges számú létszám biztosításának költségvetési feltételeit is, részben a szociális asszisztensek és egyéb szakmai létszám csökkentése során felszabaduló forrásból.

A koncepció egyik kulcskérdése az intézményekben folyó munka szakmai színvonala, hatékonysága, ezért meg kell vizsgálni ennek egyik legfontosabb előfeltételét, a szakszemélyzet képzettségét is. Az alábbi táblázatban a férőhelyek 75 % -át működtető intézményi egységek vezetőinek és szakszemélyzetének képzettségi helyzetét foglaltuk össze.

A táblázatban nem  önálló vezetőnek tekintettük azokat a vezetőket, akik szociális munkát is végeznek, és nem szerepeltettük az 1 fő főállású, valamint 4 fő részmunkaidőben foglalkoztatott orvost. A szakszemélyzeten belül is kiemelten fontos a vezetés kérdése. A táblázatból látható, hogy a nem önálló vezetők 46 % - a nem rendelkezett semmilyen felsőfokú végzettséggel. (Magas viszont a tanulmányi szerződéssel is rendelkező továbbtanulók száma és aránya.)

A szociális munkások tekintetében figyelemre méltó hogy mindössze 32 % rendelkezett szakirányúnak minősülő, - nem feltétlenül szociális munkás - képesítéssel, míg 53 %  középfokú végzettségű. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a szociális munkás munkakörben foglalkoztatottak több mint a fele csak elnevezésében szociális munkás, és feltehetően bérgazdálkodási szempontból lett előre sorolva. Ha ezt egybevetjük a létszám adatokkal, látható, hogy e kategóriában a létszámnorma jelenlegi 67 % - os teljesítését valójában 68 % nem megfelelő, ( ezen belül 53 % középfokú) végzettséggel rendelkező munkatárs alkalmazásával érte el az intézmény, ami a lényegében 46 % -os tényleges teljesítést jelent, ez a munka szakmai színvonalának szempontjából döntő jelentőségű.

A táblázatok együttes értékeléséből megállapítható, hogy az intézmény a szociális munkások tekintetében nem használja ki az intézményi létszámkeret által biztosított lehetőségeket, bár még ez is jelentősen elmarad a jogszabályi előírásoktól. Ez a helyzet a pszichológus, illetve mentálhigiénés szakemberek tekintetében részben érthető, mivel ilyen végzettségű szakembert a szükséges létszámban aligha lehet találni, az azonban feltétlenül figyelemre méltó hogy a vizsgált egységekben egyetlen egy sem  dolgozik.

A realitás talaján maradva az is elmondható, hogy aktuálisan nem a rendeletben előírt 26 pszichológus v. mentálhigiénés szakember alkalmazása a legsürgetőbb teendő, alapvetően más azonban a helyzet a szociális munkások esetében. Meg kell említeni a szociális munkások meglehetősen nagy mértékű fluktuációját, mely egyezik a többi budapesti intézmény helyzetével. Ki kell emelni azonban az FSZKI intézetvezetői körében előforduló nagyon magas fluktuációt, mert ez egyrészt jelentősen befolyásolja a szakmai munka színvonalát, folyamatosságát, másrészt intézmény-szervezési, működési problémákat is takarhat. A fenti adatokkal kapcsolatban feltétlenül el kell mondani, hogy az Fővárosi Szociális Központ és Intézményeiben tapasztalt állapot nem tér el lényegesen sem az országos, sem a budapesti helyzettől, azonban ez nem befolyásolja a javasolt változtatási irányok racionalitását.

5.3.3.3        Az FSZKI gazdálkodásának néhány jellemzője

A részletes  elemzés igénye nélkül szólni kell az intézményben folyó szakmai munka legfontosabb keretfeltételeit jelentő gazdálkodási környezetről is. Az intézmény gazdálkodásának 1994 - 1997 közötti időszakát áttekintve az látható, hogy a meghatározó tényező e vonatkozásban is a feladatmutatók folyamatos változása, valamint ennek sajátos, a normatív állami támogatással, és fővárosi költségvetésből történő kiegészítésével összefüggő  következményei. A feladatmutatók változását mutatja a következő táblázat:

Mind fenntartói, mind ellátás-szervezési szempontból kulcskérdés a gazdálkodás stabilitása. Ennek megítéléshez, - a koncepció célkitűzéseihez  igazodva - itt csak a gazdálkodás néhány területére térhetünk ki, tudva azt, hogy ez nem költségvetési elemzés, hanem egyes gazdálkodási kérdések szociális szakmai szempontú megközelítése. Ehhez nyújt segítséget a ..... számú mellékletben található összefoglalás, de megállapításainkhoz más költségvetési dokumentumokat is felhasználtunk.

A szakszemélyzet helyzetéről elmondottakhoz kapcsolódva először is az látható, hogy bár az intézményi létszámkeret vállalható szakmai létszámot engedélyez az intézménynek, a költségvetésben azonban nem teljes mértékben fedezi az ezzel járó kiadásokat, (pl. 13. havi illetmény), és így  bérmegtakarításra, a hiányzó előirányzat kigazdálkodására kényszeríti az intézményt. Ezt alapvetően a létszámkertet nem teljes kihasználásával, valamint alacsonyabb képzettségű szakszemélyzet alkalmazásával tudja megoldani. Mivel ez a megoldás nagy mértékben csökkenti az intézmény munkaerő-megtartó erejét, növeli a fluktuációt, ez által fokozódik az állományon kívüliek, illetve az időszakosan foglalkoztatottak szerepe.^[19]

Hasonló “kigazdálkodási kényszer” jelenik meg a dologi kiadások terén is, különösen azért, mert az évenkénti feladat-növekedéssel járó többlet támogatási igényt a költségvetés még a dologi automatizmusnál is kisebb arányban, (1994 - 1996  között, 28,4 % feladatmutató növekedés mellett  + 6,8% - al ) fogadta be. A dologi automatizmus kapcsán még egy sajátos probléma körvonalazódik. Az FSZKI  ingatlanainak állapota és az intézmény speciális kliensköre miatt, kiadásainak mindössze 1995-ben 25 % -át, 1996-ban 47,9 % át, 1997 első félévében 46,48 %-át, 1998. első félévében 39,8 %-át fordította bér és bérköltségek fedezésére, ami az  oktatási, de még a bentlakásos szociális intézményeknél is alacsonyabb. Ennek az a következménye, hogy az FSZKI - ugyanolyan alacsony mértékű dologi automatizmus alkalmazása hátrányosabban érinti mint a hasonló intézményeket, vagyis sokkal inkább “infláció” mint “létszám” érzékeny. A fenti helyzetnek egyenes következménye a pótelőirányzatok szerepének és arányának növekedése, ami részben a dologi automatizmus helyébe lépve, - annak pótlására szolgál.

A módosított előirányzatok aránya az eredeti előirányzathoz viszonyítva:

                                                                                                e Ft.

Meg kell jegyezni, hogy természetesen az előirányzat-módosításoknak csak kisebb része felügyeleti szervi. Az előirányzat-módosítások felhasználását elemezve a személyi és dologi kiadások aránya állandónak tekinthető, közelítőleg  50 - 50 %.

Összegezve az eddigieket azt mondhatjuk, hogy a gazdálkodás stabilitása szempontjából a  feladatváltozás az egyik kritikus mozzanat, ezért a feladat-mutatók használatának a szakmai tevékenységre történő  kiterjesztése után, azok felhasználásával történő fenntartó általi kapacitás meghatározás elengedhetetlen. Ez egyben a feladat-finanszírozás felé tett szükségszerű lépés is. A dologi kiadások kezelhető szinten tartása érdekében rekonstrukciós program kidolgozása, elfogadása szükséges.

A koncepció célkitűzése szempontjából kiemelkedően fontos szakmai munka feltételei, ezen belül a szakszemélyzet terén történő fejlesztés nem oldható meg az intézmény saját forrásaiból, sem bérmegtakarításból, sem a munkatársak átcsoportosításának segítségével. Az intézmény ehhez jelen helyzetben elsősorban a képesítési követelmények betartásával, a fluktuáció csökkentésével járulhat hozzá, ugyanakkor az elérni kívánt változások feltétlenül a fenntartó nagyobb költségvetési támogatását is igénylik, elsősorban a szakszemélyzet létszámának biztosításához, amely a jogszabályi előírások teljesítéséhez is szükséges. Az intézmény további működtetése, a koncepcióban kitűzött célok elérése szempontjából a központi kérdés a fenntartói szándékok eddiginél hatékonyabb  érvényesítése.  

5.3.3.4        Az FSZKI működésében szükséges változtatási irányok

Az intézményre vonatkozó koncepció kidolgozásánál  a következő alapelvekből indultunk ki:

☑        Az 1993 évi III. Törvényben  és más jogszabályokban meghatározott körben az ellátási kötelezettség a Fővárosi Önkormányzatot terheli. E felelősséget sem intézmény, sem civil szervezet, sem  magánszemély nem tekintheti sajátjának, erre való hivatkozással sem terjeszkedhet túl a jogszabályokban foglalt hatáskörén és illetékességén, önkormányzati intézmény sem léphet túl az Alapító Okirat és a Szervezeti és Működési Szabályzat keretein.

☑        Annak elfogadása, hogy a fenti ellátási kötelezettség teljesítésére vonatkozóan törvényesen meghozott önkormányzati döntések (költségvetési és egyéb), - legitim döntésnek tekintendők, azokat önkormányzati intézmény nem bírálhatja felül, még akkor sem, ha végrehajtásukkal kapcsolatban ellenérdekelt. A döntések következményeiért viselt felelősség sem vállalható át.

☑        Az ellátás  központi államigazgatási, önkormányzati, valamint más szereplőivel kapcsolatban feltételezzük azok jogkövető magatartását. Ennek elmaradása esetén a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek kihasználására kell törekedni, és nem lehet erre való hivatkozással hatáskört elvonni, fenntartói döntés nélkül feladatellátást vállalni. Tehát nem vállalhatja át az intézmény önkényesen más, -  esetleg ténylegesen hiányosan működő – szereplők feladatát.

☑        Az ellátásban szerepet vállaló más szakmák, szakellátási területek  kompetenciájának elismerése. Az intézmény gazdálkodási, ellátás-szervezési, szakmai presztízs szempontokra való hivatkozással sem terjeszkedhet túl saját szakmai és szervezeti kompetencia határain, nem vonhat ki pl. gyermekeket a gyermekvédelmi intézményrendszer hatásköréből.

A fenntartó részéről támasztott elvárások alapvetően arra irányulnak, hogy az intézmény az Alapító Okiratban foglaltaknak megfelelően teljesítse az önkormányzat ellátási kötelezettségét Ezen elvárás, különös tekintettel arra, hogy az FSZKI a fővárosi hajléktalan férőhelyek mintegy felét üzemelteti, sajátos, kiemelt fontosságot ad az intézményben zajló átalakítási folyamatnak.

A fenntartói elvárások másik csoportja abból adódik, hogy önállóan gazdálkodó költségvetési intézményként alapvető követelmény a gazdálkodási fegyelem, a bevételi előirányzat teljesítése, és a  kiadási előirányzat túllépésének elkerülése, a zavartalan működés fenntartása.

Az  intézmény működésével, szolgáltatásaival kapcsolatos szakmai  követelmények elsősorban arra irányulnak, hogy az minél hatékonyabban segítse elő a hajléktalanság  fővárosi szintű kezelését, mind a szolgáltatások mennyisége, mind azok tartalma a kövesse az aktuálisan  felmerülő valós igényeket, az ellátással megcélzott terület sajátosságait. A szolgáltatások nyújtása mellett tehát az ellátás-módszertani tevékenység, a  nagy fokú rugalmasság, és szakmai innováció feltételeit is biztosítania kell.

5.3.3.5        A szükséges változtatási irányok meghatározása

Az FSZKI  tevékenységében határozott hangsúlyváltás szükséges. Az eddigi, főleg a férőhelyek fenntartására és alapszintű működtetésére koncentráló iránytól el kell mozdulni, egy lényegesen tágabb látókörű, színesebb szakmai, módszertani szerepet vállaló, az aktuálisan felmerülő fővárosi szociálpolitikai kérdésekre rugalmasan reagáló tevékenység felé. Ha röviden akarjuk ezt az intézményi koncepcióváltást kifejezni, akkor azt mondhatjuk, hogy az intézmény nevében szereplő minden kifejezésnek megfelelő súlyt kell adni.

Szükséges, hogy  valóban “Fővárosi” legyen, vagyis ki kell tágítani tevékenységi körét fővárosi szintű probléma-kezelésre, akár úgy, hogy a létező hajléktalan-ellátási rendszer integráns részét képezze, akár abban az értelemben, hogy a Fővárosi Önkormányzat várospolitikai , szociálpolitika   célkitűzéseinek megvalósulását aktív közreműködésével, személyi és infrastrukturális eszközeivel elősegítse. Ehhez elsősorban a szakmai bezárkózást feloldva, az intézmény működésének alapelvein, önmagáról alkotott képén és imázsán,  szükséges változtatni.

Szükséges, hogy az intézmény valóban “Szociális Központ”-tá váljon. Szociális a szó némiképp kiterjesztett értelmében, vagyis el kell mozdulni attól, hogy szinte csak kizárólag hajléktalan ellátással foglalkozzon. Természetesen nem újabb ellátások és intézmények működtetésével, hanem az elméleti, módszertani munka tárgyának szélesebb meghatározásával, akár általánosabb lakhatási, lakásfenntartási, adósságkezelési, vagy városszociológiai kérdések beemelésével.

Hasonlóan fontosnak tartom, hogy a fenti tevékenységek tekintetében valóban központként funkcionáljon, tehát ne csak  a jelenlegi módon a  telephelyek központja, hanem bizonyos értelemben  a főváros szociális központja legyen.

A fentiek értelmében természetesen az eddig betöltött, pusztán  szállásokat üzemeltető funkció szükségképpen visszaszorul, ezt az egyes telephelyeknek a későbbiekben biztosított részleges önállósága vélhetően ellensúlyozni fogja. Nagyon leegyszerűsítve azt is mondhatnám, hogy az “és Intézményei” fenntartásához kapcsolódó funkció valóban járulékossá válik.  

Az intézményi hagyományokkal való szakítás  nagyon markáns területe az intézmény szervezés, a fejlesztés, a változás/változtatás módja. Feltétlenül szükséges, hogy az eddigi spontán, vagy rosszabb esetben rögtönzésre épülő szervezeti változtatásokat a tudatos, tervszerű intézményszervezés váltsa fel.

A vezérlő elvnek a jövőben a szervezet funkciójának jó színvonalú betöltése kell hogy legyen, a strukturális kérdéseket ennek kell alárendelni. A fő irány az indokolatlanul széttagolt struktúra egyszerűsítése, az egyes telephelyek  nagy fokú szakmai, és ésszerű mértékű gazdálkodási önállóságának megteremtése. Továbbra is centralizáltan szükséges megtartani azonban a gazdálkodási, pénzügyi, valamint a szakipari munkákat is igénylő karbantartási tevékenységet.

Egyik lehetséges, és valós szükségletekkel is indokolható fejlesztési irány, hogy az FSZKI  sajátos háttérintézményként működjön a fővárosi szociálpolitikai problémák meghatározott részének kezeléséért felelősséget viselő Fővárosi Önkormányzat választott szervei, és  Polgármesteri Hivatala számára. Bár a  törvényi kötelezettséget a módszertani központként kijelölt tartós bentlakásos intézmény teljesíti, de részben az átmeneti intézmények sajátosságai, részben a határterületi problémák miatt, egy ilyen szerepvállalás szükségesnek és lehetséges. Elég ha itt arra utalok, hogy minden fővárosi szintű szociálpolitikai probléma számtalan ponton kapcsolódik a kerületi alapellátásokhoz, pl. családsegítéshez,  ugyanakkor ezen kérdéskörben nincs szakmai koordinációval megbízott fővárosi intézmény.

A fővárosi ellátás--szervezés szempontjából elemi fontosságú kérdés, hogy az FSZKI milyen mértékben integrálódik – természetesen szakmai és módszertani, ellátás-szervezési, nem pedig szervezeti értelemben -, a fővárosi hajléktalan-ellátás rendszerébe.  Már utaltunk arra a  rendkívül káros és indokolatlan elszigetelődésre és bezárkózásra mely az utóbbi évek tendenciáját jellemezte.

Nagyon fontosnak tartom, hogy ez az integráció ne csak formális maradjon, ne csak egyes szervezési kérdések megoldásában jelenjen meg, hanem a szociális munkások élő, személyes munkakapcsolatainak megerősödésével, folyamatos tudás és tapasztalatcserével járjon. Ez eredményezhet csak valódi nyitást a nem önkormányzati szervezetek felé.

5.3.3.6        A feladat ellátási koncepció fejlesztési irányainak,  és az FSZKI rekonstrukciós programjának néhány összefüggése

Jelen koncepció az e célra elkészült komplex felülvizsgálati terv alapján a rekonstrukciós program jelenleg már látható egyes alternatíváit is tartalmazza. ^[20] A  műszaki és épületdiagnosztikai felmérések befejése után a felújítási, beruházási igények összhangba hozhatók az egyes ingatlanok jövőben betöltendő funkciójával, így láthatóvá válik  néhány  koncepcionális döntést igénylő probléma is.

(A műszaki felmérés összefoglaló táblázata a 8. 1 sz. mellékletben található.)

A XIII., Dózsa György út 152. alatt fog működni a jövőben is az FSZKI  Központja, a megnövekvő módszertani feladatok miatt növekvő irodai és felszereltségi igénnyel, az ehhez szükséges tárgyi feltételek jelenleg csak részben biztosítottak.  

Jelenleg az átmeneti szállás kapacitás jelentős része, mintegy 400 fh. van itt elhelyezve Az építészeti jellemzői továbbra is szinte kizárólag erre a feladatra teszik alkalmassá, kihasználva az egyszemélyes elhelyezés lehetőségét. A rekonstrukció során megoldandó probléma a közösségi, illetve a közös használatú helyiségek, (pl. mosoda) kialakítása.

A jövőben is meg kell tartani az éjjeli menedékhely funkciót, melynek zavartalan működtetéséhez elsősorban az építészetileg is elkülönített bejáratok, és a zsúfoltság csökkentése elengedhetetlen.  Sajátos funkcióként itt célszerű biztosítani a hajléktalan ellátás keretében megtartandó krízis anya-gyermek szállás elhelyezését, mely jelenlegi állapotában emberi tartózkodásra alkalmatlan, és építészeti adottságai miatt nem is tehető alkalmassá.  

Középtávon a jelenlegi egészségügyi ellátásból a háziorvosi rendelőket kell itt működtetni, esetleg fogorvosi rendeléssel bővítve.

A fővárosban rendelkezésre álló átmeneti férőhely kapacitás jelenleg szükségessé teszi, hogy az innen áthelyezendő funkciók, (eü. ellátás és a védett, ill anya-gyermek) helyén is átmeneti szállás illetve éjjeli menedékhely  működjön. Bár az épülettömb öt bejáratának célszerű használata ezt lehetővé teszi, középtávon, - amennyiben ez lehetségessé válik -, a rendelkezésre álló alapterülethez kell meghatározni a férőhelyek számát.

Az épület rekonstrukciós munkálatait az egész épületre célszerű elvégezni, ezért meg kell vizsgálni a jelenleg ifjúsági szállodaként működő épületrész átvételének lehetőségét.

        I. ütem:  1254/1997. (IX:25.) Főv. Kgy. hat. alapján 98, 5 millió Ft

        II. ütem: 1135/1998. (VIII.27.) Főv. Kgy. hat. alapján 400 millió Ft

Az V. ker. József nádor tér 10. szám alatt működő átmeneti szállás, valamint a XVII., Szabadság sugárút 104 szám alatti Anya-gyermek átmeneti szállás funkciójának megtartása mellett, az VIII., Alföldi u. 6-8 sz. alatti ingatlan pedig funkcióváltás után, az egészségügyi ellátás, az anya-gyermek, ill. családok átmeneti szállásának és a Védett részleg elhelyezésével, az Oltalom Karitatív egyesület használatába kerül, közszolgáltatási szerződés megkötése mellett.

V. ker. József nádor tér 10.:

1254/1997. Kgy. határozattal jóváhagyott 15 millió Ft-ból a Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság 150/1998. 09. 25. sz. határozata alapján felhasználásra
került 3,25 millió Ft

2192/1998. (XII.17.) Főv. Kgy hat. alapján 12, 455 millió Ft

XVII. ker. Szabadság sugárút 104.:

        1254/1997. (IX. 25.) Főv. Kgy hat. alapján 3,5 millió Ft

VIII. ker. Alföldi u. 6-8.:

        394/1997. (III. 27.) Főv. Kgy. hat. alapján 30 millió Ft

1254/1997. (IX. 25.) Főv. Kgy. hat. alapján 20 millió Ft

        2191/1998. (XII. 17.) Főv. Kgy. hat. alapján 51,3 millió Ft

        2192/1998. (XII. 17.) Főv. Kgy. hat. alapján 27,505 millió Ft

A  X. ker. Bánya u. 37. szám alatti átmeneti szállás jelenleg idős, általában szociális otthoni elhelyezésre váró hajléktalanokat lát el. Mivel a várakozási idő ismert okok miatt meglehetősen hosszú, már jelenleg is egyre fokozódó ápolási igény is jelentkezik. Középtávon szükségképpen  indokolt lehet az e funkciónak megfelelő ellátási kategória, (hajléktalanok otthona, vagy rehabilitációs intézménye) tárgyi feltételeinek kialakítása. A szállás mérete és ingatlanviszonyai erre alkalmasak, a fent átalakítás az átmeneti szállás rekonstrukcióját követően, a második  lépcsőben is elvégezhető.   Udvari épülete emberi tartózkodásra nem tehető alkalmassá,  a jelenleg itt lévő kapacitás, - nem magyar állampolgárok ellátása - működtetése törvénysértő, ennek a benne lakók elhelyezésére irányuló, más szervekkel együttműködésben történő felszámolása szükséges. Ki kell dolgozni a Fővárosi Önkormányzat stratégiáját a menedéket kérő külföldiek ellátása vonatkozásában.

        2204/1998. (XII. 17.) Főv. Kgy. hat. alapján 45 millió Ft

A IX.  Külső Mester u. 84 szám alatti ingatlan – eredetileg is munkásszállónak épült -, jelenleg változatlan férőhely-számmal átmeneti szállás. Folyamatban lévő felújítása, a tárgyi feltételek javítása után középtávon az ellátás tartalmilag is közelíthető a “munkásszálló” funkcióhoz. A bekerülési feltételek valamint a térítési díj változtatásával azon dolgozó hajléktalanok elhelyezésére nyílik lehetőség, akik még bizonyos értelemben “védett” környezetet igényelnek, de rendszeres munkavégzésre képesek és hajlandóak.  Az ingatlan tulajdonviszonyai részben rendezetlenek.

        1254/1997. (IX. 25.) Főv. Kgy. hat. alapján 32,5 millió Ft

        1135/1998. (IX. 25.) Főv. Kgy. hat. alapján 46,340 millió Ft

A XIII. Csavargyár utca 1-3. alatti bérleményben elhelyezett átmeneti szállás esetében a munkásszállói környezet előnyeit kihasználva mód nyílik az átmeneti szállás és a többfokozatú támogatással, de alapvetően saját  jövedelemből fizetett munkásszálló közötti, egyénre szabott, differenciált átmenet megteremtésére. A középtávú cél ebben az esetben a munka világába, és ezt megalapozva a munkásszállóba történő integráció elősegítése.  

A VIII., Könyves Kálmán krt. 84. szám alatti éjjeli menedékhely funkcióját középtávon is megtartja. Elhelyezkedése ellátás szervezési szempontból viszonylag kedvező, műszaki állapota folyamatos karbantartással jelentős beruházás nélkül megfelelő szinten tartható.

Elképzelhető ugyanakkor, hogy amennyiben a Dózsa György úton a női menedékhely működtetése nagyon problematikussá válik, - cserével – ide kerüljön.  

        1254/1997. (IX. 25.) Főv. Kgy. hat. alapján 3,5 millió Ft

Az X. Előd u. 1. szám alatti éjjeli menedékhely jelenlegi funkcióját és működési rendjét célszerű megtartani. az igényekhez igazodó szakaszos megnyitással biztosítható a már említett biztonsági “puffer-kapacitás”.

        1383/1996. (X. 31.) Főv. Kgy. hat. alapján 13,125 millió Ft

1254/1997. (IX. 25.) Főv. Kgy. hat. alapján 4 millió Ft

A X. Fehér köz 2. sz. alatti nappali melegedő felszereltsége és állapota alkalmassá tesz, hogy a felállítandó utca szociális munkához megfelelő háttér kapacitást biztosítson, mind szolgáltatásait, mind infrastruktúráját tekintve.

A rekonstrukció eredményeként:

☑        az Fővárosi Szociális Központ és Intézményei valamennyi ingatlanában nyújtott - megmaradó - ellátás megfelel az építményekre vonatkozó jogi szabályozásnak,

☑        csökken a zsúfoltság az FSZKI telephelyein,

☑        mód nyílik a hajléktalan gondozás intenzív szakmai feltételei megteremtésére

6.        Összefoglalás, javaslatok

6.1        Általános érvényű ajánlások - a fővárosi hajléktalan ellátás rendszere

A középtávú koncepció szükségességét elsősorban az indokolja, hogy az ellátórendszer kiépülésének első, - nagy arányú férőhelyfejlesztéssel járó, kétségkívül jelentősnek értékelhető  - szakasza befejeződött. Ennek mind a hajléktalan-ellátás filozófiáját érintő, mind ellátás módszertani konzekvenciái vannak, melyek vannak, melyeknek felismerése változást követel.

A rendszerváltás óta eltelt extenzív fejlődési periódus, szükségszerűen, az egyszerűbb megoldást jelentő átmeneti intézmények létrehozásával együtt, magával hozta a szegregációt eredményező nyílt vagy burkolt tendenciák erősödését is. A hajléktalan-ellátás rendszere, a lépéskényszerben lévő központi állam, a helyi konfliktusok elhárításában érdekelt települési önkormányzatok, az ellátásból részben karitatív vagy politikai indítékból részt vállaló civil szervezetek, valamint a közpénzek felhasználását kísérő  közfigyelem folyamatosan változó erőterében alakul. A jelenlegi rendszer, mely a társadalmi dezintegrációs folyamatok következményeinek a társadalmi nyilvánosság elől a probléma kezelésére létrehozott, elkülönült ellátásokban és intézményekben való elrejtésére épül, változtatásra szorul.

Ma, az első intézmények életre hívása után nyolc évvel, amikor (a hajléktalanná válás jelenlegi ütemét feltételezve) már nem nehezedik az ellátó-rendszerre az ott folyó munkát meghatározó kapacitáshiány, az ellátatlansággal való mindennapos szembesülés pszichés és szervezési terhe, mód nyílik arra is, hogy figyelmünket az intézményekben folyó segítő tevékenység javítására, annak eredményességére és hatékonyságára - vagyis intenzívebbé tételére - fordítsuk. Ennek a források lekötésére gyakorolt közvetlen és mérhető haszna mellett, sokkal jelentősebb az a társadalom- és szakmapolitikai következménye, mód nyílik a társadalmi integrációt javító, a társadalmi szolidaritást erősítő ellátási tendenciák előtérbe helyezésére. A módszertani konzekvenciákon túl, az effektív ellátásban ez a hajléktalanságból kivezető utak erősítésében, az ellátások társadalmasításában, nyitottságának fokozásában, a civil szervezetekre való fokozottabb támaszkodásban nyilvánulhat meg.

6.2        A Fővárosi Önkormányzat szerepvállalása és feladat-ellátása

A Fővárosi Önkormányzat szerepvállalásának meghatározó eleme a demokratikus önkormányzatnak hajléktalan polgárairól való gondoskodás felelőssége, illetve ennek jogszabályi  megjelenési formája, az ellátási kötelezettség.  A hajléktalanság keletkezésének, társadalmi méretű állandósulásának legfontosabb tényezői a hajléktalan-ellátáson, és általában a szociálpolitikai alrendszeren is  kívül találhatók. Az ellátási kötelezettség teljesítésének szempontjából ez, mint  jelentős bizonytalansági tényező, illetve a rugalmas önkormányzati reagálás követelménye jelenik meg. Az ellátási kötelezettségnek minden helyzetben való megfelelés alapvetően két úton biztosítható: minden helyzetre elégséges, - tehát részben kihasználatlan - kapacitás fenntartásával, és forrásokról is rendelkező, rugalmas döntéshozatali mechanizmus kialakításával. Természetesen csak mindkét eszköz együttes alkalmazásától várható eredmény, tehát a minimálisan elégséges kapacitás mellet az önkormányzati döntéshozatal adaptivitásának kialakítása, fenntartása szükséges.

A feltételezetten elégséges kapacitás működtetésére alapvetően két lehetőség kínálkozik, a civil szervezetek valamint önkormányzati költségvetési intézmények   útján. A civil szervezetek feladatvállalásának, a rugalmasságon, a többlet-források bevonásán, az innovatív módszertani megközelítésen túl, szükségszerűen vele járó bizonytalanságával is számolni kell. Az önkormányzatnak arra az esetre is fel kell készülnie, ha valamely ellátást nyújtó szervezet kiesik a rendszerből, ezért tehát nem csak az igények hirtelen megnövekedésével, hanem a rendelkezésre álló kapacitás kis mértékű ingadozásával is számolni kell. Fő szabályként tehát azt határozhatjuk meg, hogy az önkormányzat szerepe elsősorban a megfelelő szabályozási környezet, valamint részben a finanszírozási feltételek biztosítása, és saját feladat-ellátása csak ott és akkora kapacitással indokolt, amely más eszközökkel nem biztosítható. E szabály alkalmazásánál azonban tekintettel kell lenni az ellátás biztonságával, esetenként garanciális jellegével kapcsolatos követelményekre.

A fővárosi ellátó-rendszer fejlesztési irányainak, szükséges kapacitásainak meghatározásánál figyelembe vettük a hajléktalanságnak mint hiányállapotnak az összetett jelegét, és feltétlenül szükségesnek ítéltük, hogy ez a differenciált szükséglet-struktúra az ellátó-rendszerben megjelenjen, mintegy “leképeződjön”. Az ellátás iránt támasztott differenciált igények segítségével próbáltuk prognosztizálni a hajléktalanság alakulását is. A minimálisan szükséges kapacitás meghatározásánál nem a hajléktalanok számából, hanem az egy időben effektív ellátás iránti igénnyel fellépő hajléktalanok számából indultunk ki. Ebből láthatóvá vált, hogy jelenlegi tudásunk szerint a fővárosban most rendelkezésre álló férőhely kapacitás abszolút száma  elegendő, szolgáltatási struktúrája és egyes működési jellemzői azonban nem felelnek meg az ellátó rendszerrel szemben támasztott követelményeknek. Ez az eltérés, illetve ennek korrekciója a középtávú koncepció lényeges tartalmi eleme.

A téli krízis-ellátás területén e követelményeknek elsősorban az egységes fővárosi irányítás és koordináció megteremtésével egyes szolgáltatások esetében a finanszírozás kiszámíthatóbbá, tervezhetőbbé, tételével, kríziskezelő alap létrehozásával és működtetésével lehet megfelelni. A nappali ellátási formák esetében a mellett, hogy a szociális segítségnyújtás, a szociális ellátó-rendszerrel való találkozás színterei, ki kell emelni a nyitottabb, az intézményi és a lakókörnyezetbe jobban integrálódó  ellátások  felé való elmozdulás lehetőségét.

Az éjjeli menedékhelyek alapfunkciója  létfenntartáshoz szükséges fizikai körülmények, garanciális jellegű, és minimális igénybevételi feltételek nélküli biztosítása. A garanciális jelleg itt azt jelenti, hogy az önkormányzat - törvényi kötelezettségének eleget téve -  vállalja, hogy ezt az ellátást  bármilyen helyzetben az igényeknek megfelelő nagyságú kapacitással biztosítja. Ez nagy fokú rugalmasságot, az aktuális igényekhez igazodó működési rendet, - meghatározott kapacitás esetében időszakos működést jelent. A fizikai szükségletek biztosításán túl a menedékhelyeknek fontos diszpécser funkciót is el kell látni, a szociális munka eszközeivel fel kell mérni a hajléktalan személy ellátás iránti szükségleteit, és a megfelelő ellátáshoz kell  irányítani.

Az átmeneti szállás a hajléktalanok ellátásának legnagyobb dologi és szakmai erőforrásokat lekötő eleme, ezért eredményes, (kivezető utak elősegítése) és  hatékony, (valóban átmeneti jellegű, nagyobb “áteresztő képesség”)  működtetése alapvető fontosságú. A koncepció célkitűzése szerint elsősorban itt kell  differenciált szolgáltatásokat nyújtani, a személyes gondoskodást, a szociális munka mennyiségét és minőségét jelentősen növelni.

A differenciálódással egyszerre kell azonban az átmeneti szálló kategóriában jelentős profiltisztítást is végrehajtani, döntően a jogszabályi előírásokkal egybehangzó szociális szakmai megfontolások miatt.  Ide kell csatlakoztatni a kiléptető rendszert, mely nem csak a lakáshoz, szükséglakáshoz juttatást, hanem a különböző, és a hajléktalan aktuális élethelyzetéhez alkalmazkodó, anyagi és a szociális munka eszközeivel támogatott   lakhatási formákat is jelenti.

A bentlakásos intézmények, - hajléktalanok otthona és hajléktalanok rehabilitációs intézménye - kategóriájában fennálló kapacitás-hiány kétségkívül az ellátó-rendszer egyik gyors beavatkozást igénylő területe. Az átmeneti szállók rendeltetésszerű használata, tehermentesítése érdekében itt gyors fejlesztésre van szükség, ami egyelőre nem saját beruházást, hanem az erre vállalkozó civil szervezetek kiemelt támogatását igényli. Meg kell azonban jegyezni, hogy ez az egyetlen ellátási forma, melyben a Fővárosi Önkormányzat egyértelmű ellátási kötelezettsége ellenére egyetlen férőhelyet sem üzemeltet.

Az ügyfélszolgálati irodák és pénzbeli ellátások  estében a cél a szolgáltatási struktúra bővítésében, a hajléktalanságból kivezető utak segélyezéssel és gondozással történő támogatásában jelölhető meg. A Fővárosi Önkormányzat a fővárosi hajléktalan-ellátásban zajló folyamatokat alapvetően három eszközzel, a szerződéses kapcsolatok rendszerével, a Fővárosi Önkormányzat adaptív  működésének biztosításával, valamint a intézmény-fenntartói eszközeinek felhasználásával, hatáskörének gyakorlásával tudja befolyásolni.

A szerződéses kapcsolatok esetében az államigazgatás szereplőivel a kiszámíthatóságra, a kerületi önkormányzatokkal a tényleges feladat-ellátást követő tehermegosztásra, a civil szervezetek esetében pedig a kölcsönös érdekek elismerésére, és érvényesítésére, a biztonságos működési feltételek megteremtésére kell törekedni. Figyelemmel kell lenni arra is, hogy az országos és a fővárosi hajléktalan-ellátás helyzetének különbözősége, fejlődésének fázis-eltolódása miatt sajátos fővárosi érdekek, és érvényesítésükre a központi szabályozási tendenciáktól eltérő, sajátos fővárosi szabályozás alkalmazására is szükség van. Az önkormányzat érdekeinek a szerződési feltételek tudatos alakításában, következetesen végig vitt alkufolyamat eredményeként kell megjelenni. Kiemelkedő fontosságú a más ellátási rendszerekkel érintkező, és aktív határterületi együttműködést igénylő területek kérdése. A koncepció a világos feladat-elhatárolásra épülő, majd ezt követően részletekbe menő szerződéses kapcsolatok, megállapodások kialakítását tartja célszerű megoldásnak.

A Fővárosi Önkormányzaton belül, az adaptív döntéshozatali mechanizmus fenntartása, az ellátási rendszert meghatározó döntések várospolitikai szintű folyamatokkal történő összehangolása, az önkormányzati szociálpolitikához történő integrálása a középtávon elérendő cél. A fővárosi hajléktalan ellátás legnagyobb, az átmeneti intézmények kapacitásának mintegy a felét működtető önkormányzati költségvetési intézményében - a Fővárosi Szociális Központ és Intézményeiben -  az ott zajló folyamatok befolyásolása kiemelkedő fontosságú a progresszív változások felerősítésének érdekében. A fenntartó szerepvállalása nem csak a folyó működés költségvetési fedezetének biztosítását jelenti, hanem a gazdálkodás stabilitásának megteremtése érdekében az intézmény rekonstrukciós programjának haladéktalan kidolgozását, annak megkezdését is. A koncepció ellátás-módszertani elemeinek alkalmazására, gyors bevezetésére a saját fenntartású intézmény kínálja a legkedvezőbb feltételeket. Ez azonban, különösen az intézményekben folyó szakmai munka fejlesztése, a  szakmai (jogszabályi) minimum feltételek teljesítése az eddigieket meghaladó mértékű önkormányzati teherviselést, - a működési előirányzat emelését igényli.

Álláspontunk szerint ezt, a megfelelő hasznosulás biztosítása érdekében, a fenntartói szándékok érvényesüléséhez kötötten, a tevékenység tartalmi befolyásolásának megteremtésével párhuzamosan szabad a biztosítani.

7.        Határozati javaslat

Budapest Főváros Közgyűlés úgy dönt, hogy

1./ a Fővárosi Önkormányzat a Fővárosi hajléktalan-ellátás kiépüléséről szóló beszámolót, valamint a további feladat-ellátás koncepciójára vonatkozó javaslatot elfogadja.^[21] 

Felelős: dr. Demszky Gábor

Határidő: azonnal

2./ felkéri a Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottságot, hogy a feladat ellátási koncepcióban foglalt ellátás-szervezési elveket a nem önkormányzati szervezetekkel folytatott együttműködésében és a költségvetési intézmények működését érintő döntéseiben érvényesítse.^[22]

Felelős: dr. Győri Péter

Határidő: azonnal

A határozati javaslatok elfogadásához egyszerű többség szükséges.

Budapest, 1999. április  

dr. Szolnoki Andrea

Láttam:          dr. Tiba Zsolt

                Főjegyző

8.        Melléklet

8.1        Összefoglaló táblák az FSzKI létesítményeinek a Rész- Zimonyi 1996. évi komplex felülvizsgálata alapján

* A férőhely-számok az érvényes alapító okirat szerint szerepelnek, a folyamatban lévő működési engedélyeztetési eljárás azokat kis mértékben módosíthatja.

A fővárosi hajléktalan ellátás adatai, 1999. I.

A fővárosi hajléktalan ellátás adatai, 1999. II.

(1)  szociális konyhákkal együtt 2115 adag                                                

(2)  fogorvosi rendelő is működik                                                

(3)  nappali melegedőknél szerepel, reggeli étkeztetés végez, így a nappali melegedők forgalmi adata  1134                 (4)  Hajléktalanok Információs Irodája - segélyezés-  és Munkaügyi Központ Kirendeltség                                

Hajléktalan ellátás intézményei  kerületenként

Éjjeli menedékhelyek

(1999. évben)

A Szociális és Családügyi  Minisztérium  a Bp., Csavargyár u.1-3.  sz. alatt téli krízis  menedékhelyet működtetett   120 fő számára 1999. márc. 31.-ig.

Az Oltalom Karitatív Egyesület Bp., VIII. Dankó u. 9.  sz. alatt téli krízis női éjjeli menedékhelyet nyitott  (1999. január 21.-től 1999. áprilisáig működött.

Hajléktalan ellátás intézményei  kerületenként

Átmeneti szállások

(1999. évben)

Hajléktalan ellátás intézményei  kerületenként

Hajléktalanok  otthona, hajléktalanok rehabilitációs intézményei

(1999. évben)

Hajléktalan ellátás intézményei

Egészségügyi ellátás

(1999. év)

Fekvőbeteg ellátás:

        Bp., VIII. Dankó u. 9.                30 ágy

        Bp., XIII. Dózsa Gy. u. 152        73 ágy

Hajléktalan ellátás intézményei kerületenként

Nappali melegedők

(1999. év)

Hajléktalan ellátás  intézményei kerületenként

Népkonyhák

(1999. év)

Hajléktalan ellátás intézményei

Szociális információs irodák

(1999. év)

9. Tartalom

1.        A koncepció célkitűzése        1

1.1        A koncepció tartalma        3

2.        Történeti visszatekintés        4

2.1        A hajléktalanügy alakulásának rövid áttekintése        4

2.2        A jogi szabályozás alakulása        5

2.3        A finanszírozási rendszer változásai        5

2.4        Az ellátási kötelezettség        6

2.5        A Fővárosi Önkormányzat feladatvállalása        6

2.5.1        A fővárosi intézmények  részesedése a Népjóléti Minisztérium által kiírt pályázati támogatásokból        6

3.        A hajléktalanság egyes elméleti kérdései        8

3.1        A hajléktalanság mint a dezintegrációs folyamat része        8

3.2        Az átmeneti és a tartós elhelyezést nyújtó ellátásoknak, ellátás iránti igények alapján történő csoportosítása és célcsoportjai        9

3.2.1        Munkásszálló típusú ellátást nyújtó intézmények        10

3.2.2        Alkohol, vagy drogfüggőség miatt speciális ellátást nyújtó intézmények        10

3.2.3        Egészségi állapotuk miatt speciális ellátást nyújtó intézmények        10

3.2.4        A tartós, vagy végleges elhelyezést nyújtó intézmények        11

3.2.5        Gyermekes szülők, családok elhelyezésére szolgáló - szükséglakás típusú - intézmények        12

3.3        A hajléktalanság prognózisa        12

3.3.1        A hajléktalanság alakulásának egyes országos tendenciái        13

3.3.2        A hajléktalanság alakulásának fővárosi tendenciái        15

3.4        A hajléktalanság prevenciója        22

3.5        Határterületi problémák, főbb érintkezési pontok        25

3.5.1        Államigazgatás        25

3.5.2        Igazságszolgáltatás        26

3.5.3        Foglalkoztatás        26

3.5.4        Egészségügy        26

3.5.5        Gyermek és ifjúságvédelem        28

4.        A jelenlegi intézményrendszer elemei, működési sajátosságai        28

4.1        Kríziskezelő ellátások        28

4.1.1        Téli krízisellátás        29

4.1.2        Utcai gondozás        30

4.1.3        Krízis egészségügyi ellátás        31

4.1.4        Diszpécser Szolgálat        31

4.2        Egyéb,  szállásnyújtással nem járó ellátások        32

4.2.1        Nappali melegedő        32

4.2.2        Népkonyha        33

4.2.3        Egészségügyi ellátások        33

4.3        Éjjeli menedékhely        34

4.4        Átmeneti szállás        36

4.5        A hajléktalanok otthona és rehabilitációs intézménye        39

4.6        Egyéb ellátási formák és szolgáltatások        40

4.6.1        Információs és ügyfélszolgálati iroda        40

4.6.2        Módszertani feladatok ellátása        40

4.6.3        Pénzbeli ellátások        41

5.        A Fővárosi Önkormányzat szerepvállalása        42

5.1        A Fővárosi Önkormányzat ellátási felelőssége        42

5.2        A hajléktalan-ellátás intézményrendszerének középtávon elérendő belső arányai és egyes működési sajátosságai        43

5.3        Az ellátási kötelezettség teljesítésének rendszere        47

5.3.1        A szerződések rendszere        48

5.3.1.1        Szociális és Családügyi Minisztérium  (Népjóléti Minisztérium)        48

5.3.1.2        Központi államigazgatási szervek        49

5.3.1.3        Kerületi Önkormányzatok        49

5.3.1.4        Civil szervezetekkel kötött szerződések        54

5.3.2        A Fővárosi Önkormányzaton belüli koordináció        57

5.3.2.1        Főpolgármesteri Hivatal        57

5.3.2.2        Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság        57

5.3.2.3        Folyamatos kapcsolattartást igénylő területek        58

5.3.2.4        Fővárosi Polgári Védelmi Parancsnokság        59

5.3.3        Fővárosi önkormányzati fenntartású költségvetési intézmény: a Fővárosi Szociális Központ és Intézményei        59

5.3.3.1        Az FSZKI szerepe a fővárosi ellátásban        60

5.3.3.2        Az   FSZKI  feladatainak ellátása        62

5.3.3.3        Az FSZKI gazdálkodásának néhány jellemzője        66

5.3.3.4        Az FSZKI működésében szükséges változtatási irányok        68

5.3.3.5        A szükséges változtatási irányok meghatározása        69

5.3.3.6        A feladat ellátási koncepció fejlesztési irányainak,  és az FSZKI rekonstrukciós programjának néhány összefüggése        70

6.        Összefoglalás, javaslatok        74

6.1        Általános érvényű ajánlások - a fővárosi hajléktalan ellátás rendszere        74

6.2        A Fővárosi Önkormányzat szerepvállalása és feladat-ellátása        74

7.        Határozati javaslat        78

8.        Melléklet        79

8.1        Összefoglaló táblák az FSzKI létesítményeinek komplex felülvizsgálata alapján        79

A fővárosi hajléktalan ellátás adatai, 1999. I.        81

A fővárosi hajléktalan ellátás adatai, 1999. II..        82

Hajléktalan ellátás intézményei  kerületenként        83

Hajléktalan ellátás intézményei  kerületenként        84

Hajléktalan ellátás intézményei  kerületenként        85

Hajléktalan ellátás intézményei        86

Hajléktalan ellátás intézményei kerületenként        87

Hajléktalan ellátás  intézményei kerületenként        88

Hajléktalan ellátás intézményei        89

9. Tartalom        90

[1] Az összeg tartalmazza a meghívásos egészségügyi pályázat keretében nyújtott 42 millió Ft támogatást is, melyből 37 930 eFt a fővárosban került felhasználásra.

[2] Az 1998. évi adatok elemzése még folyamatban van.

[3] 1997. évi adat; 19 db civil szervezetnek, 38 db közvetlenül a volt állami gondozott családoknak

[4] Meg kell azonban jegyezni, hogy vidéki családok fővárosban történő ellátására nem lehet, (és nem is szabad) intézményi kapacitásokkal felkészülni, csupán egy esetleges krízishelyzet kezelésére való felkészülésről lehet szó.

[5] Forrás: ( OTKA   Dr. Molnár D. László kézirat)

[6] A minimálbér 1996-ban 14 500  Ft volt

[7] dr. Molnár D. László

[8] Pik Katalin, 1994

[9] A Fővárosi Önkormányzat 1999. március 1-jétől  nappali melegedőt mûködtet a X. Fehér köz 2. szám alatt.

[10] a jelzett rendelőkből 1 háziorvosi és 1 fogorvosi rendelő létesítésének költségei NM. pályázatból rendelkezésre állnak, azonban felszerelésük még nem történt meg.

[11] A fenti kapacitások közül 30 női, és 12 férfi férőhely folyamatban lévő átalakítási munkák miatt jelenleg nem üzemel.

[12] Budapesti Szociális Forrásközpont vizsgálata, 1997.

[13] A Baross u. 126 alatt mûködő iroda a Fővárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának része, mely azonban a szociális igazgatási feladatokon túl, a fenti szolgáltatás egy részét is nyújtja.

[14] Pl. A fővárosi önkormányzat pályázati, vagy közszolgáltatási szerződésen alapuló támogatást nyújt egy népkonyha - (szociális alapellátás - kerületi önk. kötelezettsége - több kerületet érint, tehát megszervezése fővárosi feladat) mûködéséhez, amiből az intézmény a Népjóléti Minisztérium támogatásán felüli költségeket fedezi. Ez nem kerül rendszerszerûen a  két önkormányzat között “elszámolásra”, annak ellenére, hogy a kerületi önkormányzat az alapfeladatai teljesítésére szolgáló normatívát csorbítatlanul  megkapja. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy a kerületek többségében nem mûködik népkonyha, tehát a kerületek nem egyformán viselik ennek terheit sem

[15] Tájékoztató adat, hogy a legnagyobb önkormányzati intézmény, az FSZKI esetében 1997 első félévében ez a normatíván felül biztosított kiegészítés a normatíva 32.6  %-a.

[16] A 9/1999. (III.19.) Főv. Kgy. számú rendelet 3. számú táblázata alapján

[17] A BSZF által végzett felmérés

[18] A BSZF által végzett felmérés, a kezdő nap 1997 szeptember 21

[19] Ennek hatása természetesen megjelenik az előirányzat teljesítésénél, amit jól szemléltet, hogy 1997-ben  az állományba tartozók rendszeres és nem rendszeres személyi juttatásainál a módosított előirányzat  89 % - át, míg a külső személyi juttatásoknak 167 % - át használta fel az intézmény, a személyi juttatások összesített 95 % - os, - időarányostól elmaradó teljesítésén belül.

[20] Rész & Zimonyi: FSzKI létesítményeinek komplex felülvizsgálata  (1997. november)

[21] 1143/1999(V.27.) Főv. Kgy. hat

[22] 1144/1999(V.27.) Főv. Kgy. hat

[23] A Rész & Zimonyi felülvizsgálat után,1999. március 1-től  az FSZKI intézményeként vesz részt az ellátásban

[24] A Bánkút u-i egység átköltözött a Csavargyár u. 1-3. sz. alatti intézménybe