2005-04-11 TERVEZETmagancsod egyeztetes3[1]x

TERVEZET!

2005. április 11.

igazságügy-miniszter

ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszter                

IM/IGKOD/2005/IGKÜ/24.                      

E L Ő T E R J E S Z T É S

a Kormány részére

a természetes személyek fizetésképtelenségi eljárására vonatkozó szabályozás koncepciójáról

2005. április

E G Y E Z T E T É S I   L A P

A) Állami szervek                                         Véleménynyilvánítási határidő:  8 munkanap

B) Társadalmi, érdekképviseleti szervek     Véleménynyilvánítási határidő:  8 munkanap

C) Egyeztető értekezlet időpontja: -

     Résztvevői: -

I.

VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ

a természetes személyek fizetésképtelenségi eljárására vonatkozó szabályozás koncepciójáról szóló előterjesztéshez

I.

Az előterjesztés érdemi mondanivalójának, a változások lényegének összegzése

A természetes személyek fizetésképtelenségi eljárására vonatkozó szabályozás koncepciójának kidolgozását a 1048/2004. (V. 14.) Korm. határozat írta elő; jelen előterjesztés célja e feladat teljesítése. A szabályozási koncepció előkészítése során az előterjesztők áttekintették a külföldi szabályozási modelleket, a 2001-ben az Igazságügyi Minisztérium által kidolgozott hasonló tárgyú tervezetet és a ma működő, adósságkezelésre szolgáló intézményeket. Ezek alapján azt a javaslatot teszik, hogy az adóssal szemben fennálló valamennyi adósság rövidebb-hosszabb idő alatti, törvény alapján történő megszüntetésére irányuló, illetve az adós és a hitelező közötti egyeztetési folyamatban kényszeregyezség létrehozására lehetőséget teremtő modellek hazai bevezetésének jelenleg nincsenek meg a feltételei. Nem javasolt ilyen modell bevezetése továbbá azért sem, mert a kormányhatározat kifejezetten a szociálisan nem rászorulók, tehát a teljesítésre részben képes, illetve átmeneti fizetési gondokkal küszködő adósok részére javasolja a fizetésképtelenségi eljárás megteremtését. Esetükben az állam feladata – a teljesítési fegyelem lazulását megelőzendő – nem a tartozásokért való (részbeni) helytállás kell legyen (mint például a szociálisan rászorulók esetében az önkormányzati adósságkezelési szolgáltatás keretében), hanem annak elősegítése, hogy fizetőképességüket hosszabb távra újra biztosítani tudják, illetve tartozásaik adott esetben módosult feltételekkel történő teljesítéséről hitelezőikkel tárgyalhassanak, megállapodhassanak.

Az előterjesztők a fentiek alapján azt a javaslatot teszik, hogy a kormányhatározatban javasolt személyi kör esetében lényegében a gazdálkodó szervezetek esetében működő csődvédelemhez hasonló intézmény jöjjön létre. Olyan fizetésképtelenségi eljárás kerüljön bevezetésre, amely az adósnak rövid határidejű fizetési haladékot – moratóriumot – biztosítana annak érdekében, hogy az alatt megtegye a teljesítőképességének helyreállítása érdekében szükséges intézkedéseket, illetve tárgyalhasson hitelezővel a tartozások módosított feltételek szerinti teljesítéséről, átütemezéséről. Ilyen jellegű csődeljárás a követelések érvényesítésének bármely szakaszában lefolytatható: akár már fenyegető fizetésképtelenség esetén, akár a követelés teljesítési határidejének lejártakor, akár a követelés bíróság általi érvényesítésének szakaszában is. Az állam feladata ebben a modellben a csődeljárás megindítása, az egyeztetések lebonyolításához szükséges eljárási, szervezeti keretek biztosítása, illetve az adós számára megfelelő szakember rendelkezésre bocsátása, aki a szükséges tájékoztatást, segítséget megadja számára a hitelezőkkel történő tárgyalás során, illetve az egyezési ajánlata elkészítésében, a teljesítőképessége helyreállítása érdekében.

Az előterjesztők a jogintézmény fokozatos bevezetésére tesznek javaslatot több okból is. Egyrészt azért, mert a jogintézmény új, s így célszerű szűkebb körben kialakítani, megszilárdítani gyakorlatát, elemezni hatályosulását, másrészt az általános csődvédelem azonnali megteremtése számos hitelező esetében okozna létfenntartási problémákat, továbbá a rendelkezésre álló szűkös költségvetési források sem teszik lehetővé azt, hogy jövő évtől tömeges csődbejelentések időszerű kezelésére alkalmas szervezet kerüljön felállításra. Első lépcsőben a végrehajtási szakba jutott követelések tekintetében kerülne bevezetésre az intézmény: az előterjesztők a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvényt javasolják módosítani akként, hogy a lakóingatlanok értékesítését megelőzően kötelezően megtörténjék a fentebb már jelzett egyeztetési eljárás. Az egyeztetés szükségességéről a bírósági végrehajtó tájékoztatná az önkormányzatok mellett működő adósságkezelési tanácsadókat, akik feladata lenne az adós segítése a hitelezőkkel történő tárgyalások során. Ha az egyeztetés nem járna eredménnyel, úgy a végrehajtás a hatályos szabályok szerint folytatható lenne. Javaslatot tesznek az előterjesztők – az adósok nehézségeinek enyhítése céljával – egyéb végrehajtási szabályok módosítására is. Így például arra, hogy – megfelelő garanciákkal – kerüljön bevezetésre a végrehajtó által adható halasztás, részletfizetés intézménye, hogy a települési önkormányzatok jegyzői által az adott településre vonatkozóan évente, a szociális szolgáltatásokról és ellátásokról összeállított tájékoztatókat a végrehajtók minden eljárás elején adják át az adósoknak, hogy a követelésének érvényesítésével alapos ok nélkül késlekedő hitelező kevesebb késedelmi kamatra legyen jogosult stb.

Az említett módosításokat tartalmazó törvényjavaslatról szóló előterjesztést az igazságügy-miniszternek és az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszternek ez év július 30-ig kellene a Kormány elé terjeszteni, a törvényjavaslatot a Parlament az őszi ülésszakán tárgyalhatná, az új szabályok alkalmazása pedig 2006. első félévében már megkezdődhetne. 2007-ben kellene – a gyakorlati tapasztalatok függvényében – döntést hoznia a Kormánynak arról, hogy az intézmény milyen módon lenne kiterjeszthető a végrehajtási eljárást megelőző időszakra; e körben is a fokozatos bevezetést javasolják az előterjesztők: elsőként a lakossági adósságállomány jelentős részét képező lakáshitel-tartozásokra célszerű azt bevezetni, majd fokozatosan bővíteni a csődvédelem biztosítására alapot adó követelések körét.

II.

A kormányprogramhoz való viszony

        A kormányprogram kiemelt értékként kezeli az esélyegyenlőség feltételeinek javítását, a szegénység visszaszorítását, a kilátástalan, kiszolgáltatott helyzetben lévő állampolgárok segítését, a középosztály erősítését (Igazságos köztársaság), továbbá a reménytelen helyzetbe került családok adósságainak rendezésére irányuló programokat (Igazságosabb otthonteremtési politika). Ennek megfelelően a természetes személyek fizetésképtelenségi eljárását szabályozó jogszabály megalkotása, az adósságaikat rendezni nem tudóknak ideiglenes csődvédelem biztosítása a kormányprogram végrehajtását szolgálja.

III.

Az előterjesztés benyújtását indokoló jogszabályi előzmények (törvények, parlamenti határozatok, korábbi kormányhatározatok, nemzetközi kötelezettségek stb.)

A Kormány 1048/2004. (V. 14.) Korm. Határozatának 4. pontjával írta elő – az igazságügy-miniszter és az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszter részére - az önkormányzati adósságkezelési szolgáltatás igénybevételére a szociális helyzetük alapján nem jogosult családok lakhatási feltételeinek védelmében a magánszemélyek adósságainak rendezésére szolgáló speciális fizetésképtelenségi eljárás törvényi koncepciójának kidolgozását. Az előterjesztés ezt a feladatot teljesíti.

IV.

Várható szakmai hatások

A szabályozás azzal a céllal kerül megteremtésre, hogy az adósok szakszerű segítséget kapjanak a tartozásaik rendezéséhez, első lépcsőben a végrehajtási eljárások során lakhatási feltételeik védelméhez. Hosszú távon ez a hitelezők és az adósok közötti fokozottabb együttműködés kialakításának céljával kerül kialakításra annak érdekében, hogy az átmeneti fizetési gondok ne eredményezzenek feltétlenül teljes egzisztenciális ellehetetlenülést. Ez – bár csak kis mértékben – de érinti a hitelezők igényérvényesítési lehetőségeit, hosszabbra nyúlik számukra a követelésük érvényesítése, viszont az új intézmény megteremtése alkalmas lehet arra, hogy ne nőjön a szociális gondoskodásra szoruló személyi kör, ez pedig a társadalom egészének érdeke. A végrehajtási eljárás a tervezett módosításokkal több eljárási szabállyal egészülne ki annak érdekében, hogy az ingatlanok kényszerértékesítésére csak a legszükségesebb esetekben kerüljön sor.

V.

Várható gazdasági hatások

1. A magánszemélyek fizetésképtelenségi eljárásának célja az, hogy az adós számára egyszeri fizetési haladékot biztosítson, lehetőséget teremtve arra, hogy az alatt intézkedhessen a teljesítőképessége helyreállítása iránt, továbbá tárgyalhasson hitelezőivel a tartozásai számára előnyösebb teljesítését lehetővé tévő megállapodás megkötéséről. A jogintézmény meghonosításának első lépéseként a végrehajtási eljárás menetébe fog beépülni ez az egyeztetési folyamat, így a moratórium biztosítása azzal jár, hogy ennek időtartama alatt a pénzkövetelés behajtása nem folytatható. A hitelezők számára a végrehajtás tehát hosszabbra nyúlik, s a végrehajtási szabályok egyéb módosításai is érintik igényérvényesítési lehetőségeiket (pl. végrehajtói halasztás biztosítása stb.) Végső soron ugyanakkor nem lehetetleníti el a tartozások behajtását a szabályozás, ha pedig az adós helyzete az eljárás eredményeként nem súlyosbodik tovább, az az egész nemzetgazdaság számára számára hasznos, hiszen nem kerül át az adott esetben hosszú távon szociális gondoskodásra szoruló rétegbe.

2. A szabályozás megteremtésének költségvetési kihatása 2006. évre 60-100 millió Ft között becsülhető.

VI.

A várható társadalmi hatások (érintett rétegek, csoportok, szakmák)

A szabályozás elsősorban azokat az adósokat célozza meg, akik képesek tartozásaik részbeni, vagy hosszú távú teljesítésére, csupán átmeneti fizetési gondokkal küzdenek. Az első lépésben a végrehajtási eljárásba beiktatott egyeztetési folyamat évi 5-6000 adóst érintene, csupán a későbbiekben bevezetni szándékozott fizetésképtelenségi eljárás jelentene komolyabb (évi százezres nagyságrendű) ügyérkezést. Az első lépcsőben megvalósuló szabályozást egyébként a bírósági és közigazgatási végrehajtók, az önkormányzatoknál működő adósságkezelési tanácsadók alkalmaznák, illetve az lehetőséget teremtene a jogi segítségnyújtás szolgáltatásainak szélesebb körű igénybe vételére is.

VII.

Kapcsolódások (az Országgyűléshez, a Kormányhoz már benyújtott vagy tervezett döntésekhez, az EU jogszabályaihoz)

-

VIII.

Fennmaradt vitás kérdések (államigazgatási egyeztetés, érdekképviseleti-társadalmi egyeztetés, politikai egyeztetés szükségessége)

-

IX.

Javaslat a sajtó tájékoztatására

II.

HATÁROZATI JAVASLAT

A Kormány megtárgyalta és elfogadta a természetes személyek fizetésképtelenségi eljárására vonatkozó szabályozás koncepciójáról szóló előterjesztést és elrendeli, hogy annak alapján – a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény és a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításával – készüljön előterjesztés a végrehajtási eljárások adósai vonatkozásában lefolytatandó fizetésképtelenségi eljárás szabályait tartalmazó törvénymódosításról.

Felelős: igazságügy-miniszter

              ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszter

Határidő: 2005. július 30.

III.

RÉSZLETES ELŐTERJESZTÉS

a természetes személyek fizetésképtelenségi eljárására vonatkozó szabályozás koncepciójáról

1. Előzmények

a) A Kormány 1048/2004. (V. 14.) Korm. határozatával (a továbbiakban: kormányhatározat) több feladatot határozott meg a tárcáknak, melyek végrehajtásának célja a lakosság eladósodásának mérséklése, megelőzése, illetve az eladósodás kedvezőtlen hatásainak enyhítése. Ezek között szerepelt többek között az 1988. december 31. előtt hatályos jogszabályok alapján felvett lakáshitelekből eredő hátralékok rendezésére konszolidációs program kidolgozása, a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény szerinti adósságkezelési szolgáltatás szabályainak módosítása, és az adósságkezelési szolgáltatás igénybevételére a szociális helyzetük alapján nem jogosult családok lakhatási feltételeinek védelmében a magánszemélyek adósságainak rendezésére szolgáló speciális fizetésképtelenségi eljárás törvényi koncepciójának kidolgozása. Az utóbb említett speciális fizetésképtelenségi eljárás törvényi koncepciójának kidolgozására a Kormány az igazságügy-minisztert és az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert kérte fel; a második helyi felelős a Kormány időközbeni átalakítása folytán az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszter. A kormányhatározat és az alapjául szolgáló előterjesztés szerint az intézmény célja alapvetően a lakhatási feltételek védelme (vagyis a kilakoltatások lehetőség szerinti megelőzése) lenne és az előterjesztés arra tett javaslatot, hogy az intézményt első lépcsőben a lakáshitel-tartozásokra, valamint a közüzemi díjtartozásokra vezessék be, később kerüljön sor egyéb polgári jogi tartozásokra történő kiterjesztésére. A kormányhatározat azt is rögzíti, hogy a speciális fizetésképtelenségi eljárás elsősorban azokra kell, hogy vonatkozzon, akik olyan jövedelmi, vagyoni helyzetben vannak, hogy nem jogosultak az önkormányzati adósságkezelési szolgáltatás igénybe vételére (arra nem rászorultak).

b) A kormányhatározatban kijelölt feladat nem teljesen előzmény nélküli: a Kormány ugyanis már 2000-ben felkérte az igazságügy-minisztert egy hasonló célú intézmény megteremtéséhez szükséges jogi szabályozás kidolgozására. Az ún. magánszemélyek adósságkezeléséről szóló törvény koncepcióját el is fogadta a Kormány, majd az annak alapján előkészített törvénytervezet közigazgatási egyeztetése is megtörtént, végül azonban az előterjesztést a Kormány nem tárgyalta meg. A kidolgozott szabályozás szerint a magánszemélyek adósságkezelése olyan intézmény lett volna, amely az adóssal szemben fennálló polgári jogi követelésekből eredő kötelezettségek meghatározott időszakban történő csökkentésével járult volna hozzá az adósok rehabilitációjához. A csökkentésre a hitelezőkkel, vagy a hitelezők többségével történt megállapodás alapján került volna sor és az adósságkezelés eredményes eltelte (a meghatározott részletek fizetése) akár véglegesen is mentesíthette volna az adóst az adósságkezelésbe bevont tartozásai egy részének megfizetése alól. Az adós köteles lett volna vagyonának, jövedelmének (ideértve az időközben szerzett vagyonát is) feltárására, az adósságkezelést végző hatósággal való együttműködésre, e kötelezettségei megszegése esetén pedig az adósságkezelésből ki kellett volna zárni. Az adósságkezelési eljárás lefolytatását a tervezet a közigazgatási hivatalok hatáskörébe utalta volna oly módon, hogy bizonyos döntések meghozatala viszont a bíróság hatáskörébe tartozott volna. Adósságkezelésben 10 évenként egy alkalommal vehetett volna részt az adós. A tervezetet – bár annak céljaival széles körben egyetértettek – mind az adósi, mind a hitelezői érdekképviseleti szervek is bírálták. Az előzőek azért, mert nem biztosított volna érdemi segítséget az adósoknak, az utóbbiak pedig azért, mert követeléseik érvényesítését az nem tette volna lehetővé, s ez ellentétes alkotmányos jogaikkal.

c) Az előző pontban említett tervezet előkészítését követően kezdődött meg az ún. önkormányzati adósságkezelési szolgáltatás szabályainak kidolgozása, melyet a 2001. évi LXXIX. törvény iktatott be a szociális ellátásokról és a szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény 55-55/C. §-aként. Az adósságkezelési szolgáltatás rászorult személyek és családok részére biztosítható, akikkel szemben lakhatási költségek körébe tartozó közüzemi díjtartozás (vezetékes gáz-, áram-, távhőszolgáltatási, víz- és csatornahasználati, valamint szemétszállítási díjtartozás), társasházi lakások esetén fizetendő közösköltség-hátralék, a lakbérhátralék vagy hitelintézettel kötött lakáscélú kölcsönszerződésből fennálló hátralék áll fenn. Az adósságkezelés időtartama legfeljebb tizennyolc hónap lehet (ez indokolt esetben egy alkalommal hat hónappal meghosszabbítható), mely alatt az adós adósságkezelési tanácsadásban és adósságcsökkentési támogatásban részesül. Az utóbbi szolgál – limitált hányadban (az adós önrésze mellett) és összegben – a tartozások megfizetésének elősegítésére; az vissza nem térítendő támogatásnak minősül. Bizonyos esetekben a kifizetett összeget mégis vissza kell térítenie az adósnak: így például ha az adósságkezelési tanácsadást nem veszi igénybe vagy az általa vállalt adósságtörlesztést nem teljesíti stb. Adósságkezelési szolgáltatás nem minden településen működik: ilyen szolgáltatást az önkormányzatok ugyanis akkor nyújthatnak, ha arról önkormányzati rendeletet alkotnak, adósságkezelési tanácsadást működtetnek és az adósságcsökkentési támogatás nyújtásához saját forrást különítenek el. Jelenleg^[1] vidéken 70 helyi önkormányzat, Budapesten pedig 19 kerületi önkormányzat működtet adósságkezelési szolgáltatást. A 3200 település kis része csupán tehát az, ahol működik a szolgáltatás: ezek zöme megyeszékhely (két kivételével mindegyikben működik a szolgáltatás), legnagyobb részük közepes lakosságszámú (10-40 ezer fős), töredékük pedig tízezer fő alatti település. Némileg kedvezőbb képet mutat a rendszer kiépítettsége az érintett lakosságszám szempontjából: több mint négymillió ember él ugyanis olyan településen, ahol elérhető az adósságkezelési szolgáltatás. Az adósságkezelési szolgáltatásban részesülők száma folyamatosan emelkedik: míg 2003. év elején havonta csupán néhány tíz fő, addig év végén már mintegy ezer fő, 2004. decemberében pedig több mint 4000 fő részesült adósságcsökkentési támogatásban az említett településeken. Ugyancsak folyamatosan növekedik az adósságcsökkentési támogatásra felhasznált összeg: míg 2003. év elején az néhány millió Ft volt havonta, 2004. végére már meghaladta a havi 60 milliót is (2004. novemberében 66 millió Ft volt). Arról nem rendelkezünk adatokkal, hogy az adósságkezelési szolgáltatás – ahol működik – mennyiben szolgálja ki az adott településen élő és a szolgáltatás igénybe vételére jogosult adósok igényeit. Tény viszont az, hogy a lakosság egy jelentős része még nem tudja azt igénybe venni amiatt, mert a lakóhelye szerinti önkormányzat nem működtet adósságkezelési szolgáltatást. Kiemelt feladat ezért a lakosság adósságterheinek enyhítésében az, hogy az ország egész területén elérhetővé váljon a szociális ellátás ezen formája; ebben jelentős lépés lehetne az, ha a kistérségi szinten ellátható feladatok részét képezhetné az adósságkezelési szolgáltatás működtetése.

d) A természetes személyek fizetésképtelenségi eljárása számos külföldi jogrendszerben létezik: a természetes személyek felhalmozódott adósságainak kezelésére szolgáló csődszabályozások korántsem tekinthetők új intézménynek, tény azonban, hogy az elmúlt 20 évben alakultak ki a jogintézmény mai szabályozási modelljei. Ezek legtipikusabb formái Dánia, Franciaország, Németország, Svédország, az Amerikai Egyesült Államok és Nagy Britannia jogrendszerében figyelhetők meg: az 1980-as évektől kezdődően sorra jelentek meg a természetes személyek csődjével kapcsolatos jogszabályok (Franciaország: 1985, Nagy Britannia: 1986, Dánia: 1984, Svédország: 1994, Németország: 1994); megtalálható továbbá az intézmény a holland és az osztrák jogrendszerben is.

A külföldi jogokban ismert magáncsőd (öncsőd, adósságkezelési eljárás stb.) eljárások legfontosabb közös vonásai a következők:

- természetes személyek vehetik igénybe,

- igénybevételének lehetősége korlátozott (meghatározott időtartam alatt általában csak egyszer vehető igénybe, mérlegelés tárgyát képező feltételek az igénybe vételhez stb.)

- általában magasabb összegű tartozások rendezésére lehet igénybe venni,

- elsődlegesen a hitelezőkkel való megállapodás elérése és az adós talpra állítása a célja,

- felek meghallgatásának lehetősége az eljárás során,

- szigorú együttműködési kötelezettség előírása az adós részére (különösen jövedelmi és vagyoni helyzetének feltárása, illetve annak érdekében, hogy jövedelemszerző tevékenységet folytasson),

- a csődeljárás alatt csak az eljárás keretében lehet teljesítést eszközölni a hitelezők felé,

- az eljárás kiterjed az adós valamennyi hitelezőjére,

- jogorvoslati jog biztosítása az eljárásban,

- a csődöt jelentett adósok adatainak beszerzése, nyilvántartása (több helyen nyilvánosságra hozatala).

        A szabályozási modellekben megfigyelhető leglényegesebb különbségek a következők:

- a szabályozás elhelyezkedése a jogrendszerben (önálló törvény, egységes csődszabályozás része),

- az eljárás kezdeményezésére jogosultak (adós, hitelező, hivatalbóli eljárás)

- az eljárás költségeinek előlegezése, viselése,

- magáncsőd elrendelésének feltételeként meghatározott jövedelmi, vagyoni helyzet (pl. teljesen vagyontalanok, illetve a teljesítőképesnek tekinthető személyek kezelése),

- egyéni vállalkozók kezelése,

- kérhető-e a csőd különféle nem „fogyasztói jellegű” tartozásokra (tartásdíjak, büntetések stb.),

- csak lejárt tartozásokra kérhető magáncsőd vagy „fenyegető fizetésképtelenség” esetére is,

- a csődeljárást lefolytató hatóság (bíróság, önkormányzat, vegyes csődbizottságok),

- csődegyezség létrehozásának módja (hitelezői egyetértés, kényszeregyezség; egyes tartozások előnyben részesítésének lehetősége),

- hitelezők kielégítését szolgáló vagyon (teljes vagyon, végrehajtás alá vonható vagyon, jövőbeli vagyon, biztosítékul lekötött vagyon vagy eltartási kötelezettség fedezetét képező vagyon kivétele az ún. csődvagyonból stb.),

- a csődeljárásban nyújtható kedvezmények köre (az adósság megszűnése, az adósság egy részének elengedése, csak moratórium)

- az eredményes adósságkezelés fejében az adóssal szemben alkalmazott intézkedések (újabb adósságfelhalmozás tilalma, adós kötelezettségvállalásainak korlátozása, kvázi gondnokság alá helyezés stb.),

- az eljárás időtartama.

Összességében megállapítható az, hogy a külföldi modellek egymástól jól elhatárolható rendeltetésű és eszközrendszerű intézmények, általában azonban közös vonásuk az, hogy – néhány kivételtől eltekintve – nem egy-egy követelés-típus, hanem a tartozások összességének kezelésére törekednek, és hatósági felügyelet mellett történik az eljárások lefolytatása. Ha a külföldi modelleket tekintjük át a jogintézmény alapvető céljának szempontjából, úgy két alapvető típus különböztető meg. Az angol- amerikai, illetve a német, svéd modell (továbbá a korábbi francia modell), amelyben a fizetésképtelenségi eljárás a csődeljáráshoz többé-kevésbé kötődik (a dán és svéd modell esetében önálló eljárás), s amelynek során az adósságot csökkenteni, megszüntetni lehet, vagyis az adós mentesíthető tartozásai alól. A másik típusú eljárás a mai francia modell, amely a csődeljárástól független eljárás, de nem mentesíti az adóst, csak moratóriumot enged, illetve feltételeket könnyít.

2. A természetes személyek fizetésképtelenségi eljárásával kapcsolatban felmerülő alapkérdések

2.1.) A fizetésképtelenségi eljárás elhatárolása egyéb, hasonló célú intézményektől, viszonya más támogatási formákhoz

2.1.1. elhatárolás a hatályos (és készülő) csődtörvénytől

A külföldi jogrendszerekben a jogintézmény vagy önálló szabályozás tárgya, vagy pedig az általános csődszabályozás része: az angol, amerikai és a korábbi francia modell a csődeljáráshoz szorosan kötődik, a német modellben a csődeljárás után kezdődik az adósságkezelési eljárás, a dán, a svéd és a francia jogrendszerben pedig egy önálló, független eljárás a természetes személyek csődje. Az elhatárolás kérdésére a gazdálkodó szervezetekre vonatkozó új fizetésképtelenségi szabályozás koncepciójáról szóló előterjesztés megadja a választ, hiszen azt javasolja, hogy általában a természetes személyek ne tartozzanak az új szabályozás hatálya alá. Kérdéses csoport az egyéni vállalkozók köre, akik esetében az új törvénynek egyébként is csak a csődvédelemre vonatkozó szabályai jöhetnének szóba, mint alkalmazandó szabályok. Speciális helyzetük abból adódik, hogy esetükben a gazdasági tevékenységből eredő tartozásokért és a „fogyasztói” tartozásokért való felelősség nem válik el, fedezetüket ugyanazon vagyontárgyak (adott esetben a vállalkozó és családja lakhatását szolgáló ingatlan is) képezik. Nem járható út viszont az, hogy az ebből adódó nehézségek miatt egyik szabályozás hatálya alá sem tartozzanak az egyéni vállalkozók, hiszen így jelentős személyi kör esetében nem adna lehetőséget a jogalkotó arra, hogy állami segítséget vegyenek igénybe tartozásaik rendezéséhez. A csőd-koncepció egyeztetése során egyébként azt javasolták az egyeztetésben részt vevők, hogy ne kerüljenek az új törvény hatálya alá az egyéni vállalkozók (ez ugyanis együtt járna a számviteli szabályok hatálya alá kerüléssel); ebből adódóan pedig a jelen előterjesztés tárgyát képező szabályozás kell hogy vonatkozzon rájuk.

        2.1.2. elhatárolás más adósságkezelési célú intézményektől

Már a kormányhatározat is jól szemlélteti azt, hogy a lakosság adósságállományából eredő problémák kezelése több fronton, eltérő célok mentén és eszközökkel kell hogy történjen attól függően, hogy mely adósi kör, illetve milyen adósságok kezelése a cél. Egyértelműen el kell ezért határolni az adósságkonszolidációt, a rászorult személyek adósságainak törlesztéséhez nyújtott állami segítséget (pénzbeli támogatást) mint szociális juttatást és a jelen előterjesztés tárgyát képező fizetésképtelenségi eljárást. Ezen intézményeknek egymás mellett, egymástól elkülönülve, egymás hatásait kiegészítve kell működniük, fő szabály szerint más-más személyi körre koncentrálva. Leegyszerűsítve elmondható az, hogy adósságkonszolidációra akkor kerülhet sor, ha az adósság megtérülésére egyáltalán nincs remény és az adósságok leírása relatíve kis terhet jelent a költségvetésnek, továbbá nem jár együtt a fizetési fegyelem romlásával. Az önkormányzati adósságkezelés ehhez képest költségvetési forrásból, meghatározott ideig nyújtott pénzbeli támogatás (szociális juttatás) a tartozások törlesztéséhez olyan személyek esetében, akik önerőből nem képesek arra. Ezekhez képest a fizetésképtelenségi eljárás nem jelentheti sem az adósságok leírását, sem az adós helyetti törlesztését, hiszen erre más intézmények szolgálnak (legalábbis szolgálniuk kell).

A fenti alapvetés természetesen csak akkor fogadható el teljes mértékben, ha valamennyi intézmény országosan működik, ellenkező esetben ellátatlan területek maradnának, ami – bár az adósságkezelés egyik formájában való részesülés sem minősül alkotmányos alapjognak – indokolatlan különbségtételt jelenthet a jogalanyok között. Ha ugyanis például – a kormányhatározat alapján eljárva – az előterjesztés tárgyát képező fizetésképtelenségi eljárásból kizárná a jogalkotó a szociálisan rászorult személyeket, ugyanakkor nem minden önkormányzat működtet szociális alapú adósságkezelési szolgáltatást, akkor az adósok egy csoportja semmilyen segítséget nem kapna tartozásai rendezéséhez. Ha pedig nem különítenénk el élesen az egyes intézmények rendeltetését és igénybevételének feltételeit, akkor egyrészt egy adott személyi kör akár többféle támogatásban is részesülhetne (ez nem felelne meg a társadalmi igazságosság követelményének), másrészt pedig az állam adott esetben ugyanazon célokat szolgáló intézményeket működtetne párhuzamosan (ez indokolatlan költségvetési kiadásokat jelentene). Összességében elmondható, hogy a magáncsőd eljárást egyértelműen el kell különíteni a konszolidációs típusú, illetve a szociális támogatásként működő adósságkezeléstől. Ha ugyanis ezen utóbbiakra van valós társadalmi igény vagy jogpolitikai szándék, illetve a kormányhatározatban megfogalmazott „lakhatási feltételek védelme” is csak ezekkel valósítható meg, úgy a megcélzott ügyeket, adósi kört is ezekbe az intézményekbe kell terelni – szükség szerint az ezekre vonatkozó jogszabályok módosításával -, nem pedig egy új intézményrendszert létrehozni arra.

2.1.3. elhatárolás a követelések behajtására irányuló eljárástól

Ugyancsak el kell határolni a fizetésképtelenségi eljárást a követelések behajtására irányuló eljárástól. Az utóbbi a bírósági végrehajtási eljárás, amely hitelezői kérelemre a jogerős bírósági határozatokban, egyes közokiratokban foglalt pénzkövetelések behajtását jelenti az adós végrehajtás alá vonható vagyonának elvonásával, hitelezők közötti felosztásával. A természetes személyek fizetésképtelenségi eljárásának ehhez képest nem az kell tehát a célja legyen, hogy a követelések fedezésére alkalmas vagyont felkutassák és azt meghatározott kielégítési sorrend szerint az adós által megjelölt, vagy az adós nyilatkozatától függetlenül bejelentkező hitelezők között felosszák, hiszen erre a végrehajtás szolgál a hitelezők és az adós részére egyaránt biztosított garanciákkal. Nem javasolt a követelések végrehajtás útján történő érvényesítését felváltani egy, az adósok, illetve a hitelezők bejelentésén alapuló vagyonfelosztással, mert ez a bírósági eljárás garanciáit mellőzné, s alkalmas lenne más – akár már jogerős bírósági határozattal is megerősített – hitelezők kijátszására. Másrészt a gazdálkodó szervezetekre vonatkozó fizetésképtelenségi szabályozásban a felszámolás azért foglalja magában szükségszerűen az adós vagyonának a hitelezők közötti felosztását, mert az adós jogalanyisága, ezzel a követelések fedezete megszűnik, erre figyelemmel szükséges a vagyonmaradvány sorsáról rendelkezni és a hitelezők érdekeinek védelmében gondoskodni lehetőség szerinti kielégítésükről. Ennek szükségessége azonban a magáncsőd eljárásban nem áll fenn.

Ha ugyanakkor a fizetésképtelenségi eljárás nem váltja fel a követelések végrehajtását, hanem más céllal – például az adós és a hitelezők közötti megállapodás létrehozásának elősegítésével – kerül lefolytatásra, úgy nem kell kizárni a végrehajtási szakban lévő követeléseket a fizetésképtelenségi eljárás köréből: a fizetésképtelenségi eljárás a végrehajtási eljárással egyidejűleg is lefolytatható, illetőleg annak menetébe is beilleszthető.

2.2.) Alapjogi követelmények

         A tulajdonhoz való jog alkotmányos alapjog, mellyel kapcsolatban az Alkotmánybíróság^[2] kimondta azt, hogy az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése nemcsak a szűkebb értelemben vett tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására is vonatkozik. Alapvető jog korlátozására lehetőség van (másik alapjog védelme, érvényesülése érdekében törvénnyel, a szükségesség és arányosság mércéjének megfelelően), lényeges tartalmát azonban ilyen módon és céllal sem lehet korlátozni. A tulajdonjog korlátozására az Alkotmány más rendelkezései is vonatkoznak: ez a közérdekre hivatkozással történő korlátozás, vagyis a kisajátítás, a tulajdon elvonása. A csődvédelem biztosítása tekintetében nyilvánvalóan nem a közérdek, hanem másik alkotmányos alapjog érvényesülésének biztosítása merülhet fel, mint az alapjog korlátozására alapot teremtő tényező; ez a másik alkotmányos alapjog pedig a szociális biztonsághoz való alapjog lehet. Ez utóbbi tekintetében kialakított alkotmánybírósági gyakorlat lényege – leegyszerűsítve, tömören – az, hogy a szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosításához való jogként értelmezhető, amely megélhetési minimum elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. Az állam eleget tesz az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott kötelezettségének, ha működteti a szociális támogatások és a társadalombiztosítás rendszerét, ez a kötelezettség azonban nem terjed ki arra, hogy meghatározott jövedelmet, vagy életszínvonalat garantáljon, illetve általában az adósságaikat rendezni nem tudó személyek helyett helytálljon hitelezőik felé. Azt is kimondta az Alkotmánybíróság, hogy a szociális ellátórendszer által nyújtott szolgáltatások köre, terjedelme a társadalom mindenkori gazdasági teljesítőképességének függvénye és az ellátórendszerrel szemben támasztott „megélhetési minimum” biztosításának követelménye nem jelenti azt, hogy abból konkrétan meghatározott részjogok (pl. lakhatáshoz való jog, megfelelő élelmezéshez, tisztálkodáshoz, ruházkodáshoz való jog) mint alkotmányos alapjogok lennének levezethetők. A „lakhatáshoz való jog” biztosítása tekintetében az állam kötelezettsége és ebből következően a felelőssége nem állapítható meg: nincs ugyanis az állampolgároknak alanyi joguk a lakáshoz jutás állami támogatására, lakáscélú egyéb támogatások igénybe vételére. A szállás biztosítására irányuló állami kötelezettség sem azonos a „lakhatáshoz való jog” megteremtésével, az előbbi ugyanis az emberi életet közvetlenül fenyegető helyzetben történő szállás biztosítását jelenti^[3].

Fentiek alapján a fizetésképtelenségi eljárással szemben támasztott legfontosabb alapjogi követelmények két vonatkozásban fogalmazhatók meg: a csődvédelem biztosítása nem tekinthető alapvető jognak (a jogalkotó tehát meghatározhatja azokat a feltételeket, amelyeknek eleget kell tennie az adósoknak ahhoz, hogy az eljárásban részt vehessenek), másrészt a fizetésképtelenségi eljárás nem képezheti akadályát annak, hogy a hitelezők az adósokkal szembeni követelésüket érvényesíthessék (így nem kötelezettsége az államnak az sem, hogy az adós lakását kivonja a követelés fedezetéül szolgáló vagyon köréből), ellenkező esetben az államnak kell a hitelezők felé helytállnia az adósok helyett. Az utóbb említett követelményt fokozottan kell figyelembe venni olyan szabályozási modell kialakításakor, amely nem csak a jövőben létesítendő hitelviszonyokra, hanem a már a szabályozás hatályba lépése előtt kialakított szerződési feltételek szerint, illetve az ekkor hatályos jogszabályi rendelkezések alapján kihelyezett hitelekre is kiterjedő csődvédelmet valósítana meg.

Összességében megállapítható az, hogy a természetes személyek fizetésképtelenségi eljárásának megteremtése az államnak nem az alapjogok érvényesítéséből fakadó kötelezettsége, hanem a gazdasági és szociális biztonság erősítése, az esélyegyenlőség feltételeinek javítása iránti elhatározásán alapul, továbbá azon szándékán, hogy megelőzze az adósok egzisztenciális ellehetetlenülését és ezáltal az állam szociális kiadásainak jelentős emelkedését.

2.3.) A magáncsőd keretében kezelhető tartozások

A kormányhatározat előzményét képező előterjesztés akként foglalt állást, hogy az intézményt első lépcsőben a lakáshitel-tartozásokra, valamint a közüzemi díjtartozásokra indokolt bevezetni, később kerülhet sor egyéb polgári jogi tartozásokra történő kiterjesztésére. Ez nem garantálja teljes mértékben a rögzített cél (az adós lakhatási feltételeinek védelme) elérését: az adósok ugyanis attól függetlenül adósságcsapdába kerülnek, hogy mely tartozásukat nem tudják kiegyenlíteni, sőt az egyik tartozás törlesztése nem ritkán lehetetlenné teszi a másik kiegyenlítését. Jogcímtől és összegtől függetlenül szinte bármilyen pénzkövetelés maga után vonhatja az adós lakásának elvonását, a korlátozott körű eljárás így jelentős, egyébként ugyancsak veszélyeztetett személyi kör problémáira nem kínálna megoldást, másrészt az eljárásba bevonható adósok esetében sem garantálná teljes mértékben a lakhatás védelmét a velük szemben fennálló egyéb tartozások okán (azok behajtása folytán lakásuk ugyanúgy elveszhetne a csődeljárás lefolytatása ellenére is).  Elvi szinten ezért rögzíthető az, hogy az igazán hatékony csődszabályozásnak az adós valamennyi tartozására ki kell terjednie; hosszú távú célként ezért egy ilyen modell kialakítására kell törekedni. Az elvi szintű megállapítással szemben viszont fokozott figyelemmel kell lenni a szabályozás új voltából eredő kockázatokra, a költségvetés teherbíró képességére, ezért praktikus okokból feltétlenül indokolt első lépcsőben egy szűkebb körben megvonni a fizetésképtelenségi eljárásba bevonható tartozások körét.

Alapvető jelentőségű kérdés a fizetésképtelenségi eljárásba bevonható követelések köre azért is, mivel más megközelítést igényel és más lehet a megvalósítása is a követelések összességére vonatkozó adósságkezelésnek, szemben azzal a fizetésképtelenségi eljárással, amely csak és kizárólag a lakáshitelekre és a közüzemi tartozásokra terjedne ki. A tartozások egy részére kiterjedő (részleges) csődszabályozás létrehozása ezért alapvetően akkor támogatható, ha az magában hordozza a továbbfejlesztés lehetőségét is, vagyis ha annak bázisán a szabályozás hatálya – a társadalmi, gazdasági stb. lehetőségekhez képest – fokozatosan kiterjeszthető egyéb követelésekre is.

Felmerülhet ugyanakkor olyan megoldás is, amely a követelések között nem jogcímük alapján tenne különbséget, hanem az alapján, hogy érvényesítésük közvetlen következménye-e a kilakoltatás. A követelések köre viszonylag jól körülhatárolható lenne ez esetben, hiszen olyan, végrehajtási szakba jutott pénzkövetelésekről lenne szó, amelyek behajtása érdekében az adós lakhatását szolgáló ingatlanát lefoglalták. Hátránya a megoldásnak az, hogy viszonylag késői beavatkozást valósítana meg, amely miatt a fizetőképesség helyreállítására már kevesebb esély van, előnye viszont az, hogy biztosan a lakhatást veszélyeztető helyzetekre adott szabályozás lenne. Nem adna továbbá megoldást a modell azokra az esetekre, amelyekben nem szükséges bírósági, hatósági eljárás a követelések érvényesítéséhez: ilyen például a lakáshitelek esetében is ma már széles körben alkalmazott zálogjogosulti igényérvényesítés, a zálogtárgy saját hatáskörben történő értékesítése.

A fizetésképtelenségi eljárás megindítására okot adó tartozások körére – a fentiek alapján – felmerülő alternatívák a következők:

▪ az adóssal szemben fennálló összes követelés - a kormányhatározatban foglalt célt leginkább ez érheti el, hiszen bármilyen kötelezettség nemteljesítése az adós kilakoltatásához vezethet, továbbá az adósok nagy része több hitelező felé is tartozik;

▪ jogszabályban meghatározott követelések - jogcím, jogosult, összeg stb. szerint (például a korábban hivatkozott előterjesztésben foglaltakkal megegyezően lakáshitel-tartozások); a fizetésképtelenségi eljárás ez esetben nem terjedne ki minden olyan esetre, amelynél a lakás elvesztésének reális lehetősége fennáll

▪ végrehajtási szakba jutott pénzkövetelések, amelyek behajtása érdekében az adós lakhatását szolgáló ingatlanát lefoglalták.

2.4.) A magáncsőd bejelentésének időpontja

Más szempontú különbségtételt jelenthet a tartozások között az igényérvényesítés stádiuma, vagyis az, hogy időben mikor nyílik meg a lehetőség az adós számára a fizetésképtelenségi eljárás megindítására, illetve mikor indokolt a lakhatás feltételeinek védelmében szükséges intézkedéseket megtenni. E körben a következő lehetőségek veendők számba:

2.4.1. lejárt követelések, illetve még le nem járt követelések

E követelések esetében a fizetésképtelenségi eljárás célja alapvetően az lenne, hogy megelőzze a követelések teljesítésének elmaradása miatti jogvitákat, illetve a követelések behajtását. Ilyen szabályozás esetén ha az adóssal szembeni követelések teljesítési határideje még nem járt le, viszont már előre látható, hogy a kötelezettségeinek nem tud eleget tenni, úgy lehetősége nyílna „fenyegető fizetésképtelenség” esetén a csőd bejelentésére; a csőd bejelentésének másik esete lehetne az, ha a követelések teljesítési határideje már eredménytelenül eltelt, azonban a hitelező még nem kezdeményezte azok annak alapján a követelés érvényesítését. Az utóbbi feltétel fontos lehet a jogviták keletkezésének megelőzése szempontjából és annak okán is, hogy a csődszabályozás másik oldalról ne járjon a hitelezői igényérvényesítés lehetőségének csorbításával. Az ilyen szabályozás továbbá arra ösztönözné az adósokat, hogy a csődbejelentéseket időben tegyék meg: olyan időpontban, amikor még nagyobb esély van a teljesítőképesség helyreállítására, illetve olyan fizetési terv hitelezőkkel történő elfogadtatására, amellyel a lakhatási feltételek megfelelő védelme is biztosítható.

2.4.2. bíróság, hatóság előtt érvényesített követelések, illetve megítélt (behajtható) és bírósági eljáráson kívül érvényesíthető követelések

Egy másik területe lehet a magáncsőd szabályozásának a követelések behajtásának szakában történő „adósságkezelés”. Ez lényegében azt jelenti, hogy az adós a követelés végrehajtásának szakában – a végrehajtási eljárás során – kapna lehetőséget arra, hogy még lakásának értékesítése előtt rendezze tartozásait, illetve a hitelezőivel megállapodjon olyan törlesztési feltételekről, amelyek lehetővé teszik számára a lakás értékesítésének elkerülését. Megjegyzendő persze az, hogy a végrehajtási jogunk egyébként számtalan, a lakhatás feltételeinek védelmére szolgáló szabályt tartalmaz – pl. végrehajtási kényszer fokozatos alkalmazásának elve, lakóingatlanok eltérő értékesítési szabályai, elárverezett ingatlanból történő kiköltözés elhalasztása, téli kilakoltatás tilalma stb. –, de vizsgálat tárgyává tehető az, hogy miként lehetne még több segítséget adni az adósoknak ahhoz, hogy elkerüljék kilakoltatásukat, vagy megfelelő egyéb lakhatásról tudjanak gondoskodni. Előnyei ennek a megoldásnak a következők: egyértelműen olyan esetekre biztosítaná a magáncsőd lehetőségét, amely a lakhatás közvetlen veszélyeztetettségével jár együtt, a végrehajtási törvény kisebb terjedelmű módosításával megoldható lenne, az eredménytelen eljárást követően pedig minden további nélkül folytatódhatna a behajtás. Hátránya lenne a szabályozásnak ugyanakkor az, hogy az csak a végrehajtási szakba került követelések adósaira vonatkozna, így nem lenne alkalmas például a bírósági út igénybe vétele nélküli igényérvényesítés (pl. a zálogjogosultak közvetlen kielégítési jogának gyakorlása) elkerülésére, illetve általában a fizetésképtelenség korai orvoslására.

2.4.3. behajthatatlan követelések

        Ebben a szabályozásban olyan követelések kerülhetnének a fizetésképtelenségi eljárásba, amelyeket a hitelezők megpróbáltak érvényesíteni, az azonban – erre szolgáló jövedelem, vagyon hiányában – eredménytelen volt. Mivel ezekben az esetekben a teljesítőképesség helyreállítására a lehető legkevesebb az esély, nem célszerű e körben megállapítani az eljárásba bevonható követelések körét.        

        A külföldi modelleket is megvizsgálva, több olyan szabályozási modell is kínálkozik, amelyekben nem központi jelentőségű a fentebb részletezett kérdés.

        2.4.4. Lényegében a fenti modellek elemeit is tartalmazná az a szabályozási modell, amely első szakaszában a teljesítőképesség helyreállítását célozná az adós és a hitelezők közötti egyezség létrehozásának elősegítésével, illetve fizetési haladék biztosításával, másodsorban viszont lehetőséget teremtene arra is, hogy az adós egy hosszabb időtartamú eljárás lefolytatásával mentesüljön a fennálló tartozásai alól. Ez lényegében a vele szemben fennálló összes tartozás – lejárt, időközben lejáró, már behajtás alatt álló – meghatározott rend szerinti kiegyenlítését jelentené oly módon, hogy arra az adós törvényben meghatározott jövedelme, illetve vagyona szolgálna fedezetül. Ez a vagyon a hasonló külföldi szabályozásokban általában az adós minimális szintű létfenntartására elegendő (persze az ilyen modellek hazai megvalósíthatóságánál azt is figyelembe kell venni, hogy a svéd, angol, amerikai stb. társadalmi, gazdasági viszonyokhoz mérten megállapított „minimális létfenntartás” magyar viszonyok között egészen mást jelent), és ezt a „minimális létfenntartást” – jövedelem-szerző tevékenység folytatásának kötelezettségével – annak fejében vállalja az adós, hogy végül az összes tartozása alól mentesülhessen. Az is fontos körülmény a külföldi modellek vizsgálatánál, hogy az ilyen jövedelem-elvonó típusú eljárásokban általában kiemelten kezelik a biztosított követeléseket annak érdekben, hogy azok jogosultjai követelésükhöz a lehető legnagyobb mértékben hozzájuthassanak (pl. az ilyen tartozások fedezete nem képezi a csődvagyon részét). Ebben a modellben tehát első lépcsőben behajtásra kerülne sor, azt követően pedig hosszú távú kielégítési tervre, amely annak teljesítése esetén a fennmaradó követelések elengedésével járna együtt.

A modell magyarországi bevezetése több okból sem javasolt. Elsőként azért, mert működőképességéhez olyan munkaerőpiaci feltételekre, szociális ellátórendszerre, nem utolsósorban pedig széles körben és hosszú távra olcsó lakhatási feltételeket biztosító rendszerre lenne szükség, amely az adós több (tíz)éves jövedelem-elvonása mellett is garantálná a háztartása létfenntartását (csak ilyen háttér mellett vállalható ugyanis a hosszú távú jövedelem-elvonás). A modell bevezetése emellett komoly társadalmi és gazdasági kockázatokkal járna: a követelés érvényesítés hosszú távra történő felfüggesztése radikális beavatkozást jelentene a polgári jogi jogviszonyokba, különösen a Kormány által is prioritásként kezelt lakáshitelezés rendszerébe, a hitelkihelyezés kockázatainak növekedéséből eredő drágulás pedig éppen a fizető adósokat sújtaná halmozottan. A társadalmi kockázatok másik része a hitelezői oldalon álló magánszemélyeket és kisvállalkozásokat érintené: esetükben ugyanis a követelés érvényesítésének kizárása, felfüggesztése azonnal létfenntartási problémákat okozhat, amely a szociális kiadások ugrásszerű növekedésével, újabb társadalmi rétegek leszakadásával járhat (és annak veszélyével, hogy ez a réteg valószínűleg nem lenne képes tolerálni azt, hogy a tartozásait felhalmozó adós az ő rovására mentesülhessen tartozásai alól). További problémát jelent a rendszer működtetésének költségessége. Az ugyanis csak a követelések összességére vonatkozhat, hiszen egy hosszú távú fizetési terv szükségszerűen csak a háztartás kiadásainak teljes feltárása mellett működhet, a hosszú távú teljesítési terv ellenőrzése, eközben a szükséges hatósági feladatok ellátása pedig komoly apparátust igényel és nem utolsósorban gondoskodni kell a kényszeregyezség folytán követelésüket „elvesztő” hitelezők kártalanításáról is (illetve számolni az állam mint hitelező bevételeinek elmaradásával is). A kényszeregyezségen alapuló modell bevezetéséhez az említetteken túlmenően széleskörű szakmai, társadalmi és politikai támogatottságot kell szerezni; erre az előzetes szakmai egyeztetések tapasztalatai alapján nincs reális lehetőség.

        2.4.5. Független lenne ugyanakkor az igényérvényesítés stádiumától olyan fizetésképtelenségi szabályozási modell, amelyben az eljárás az adós és a hitelező közötti, a követelések teljesítésének határidejére, ütemezésére, átütemezésére vonatkozó megállapodás létrejöttének elősegítése céljával kerülne lefolytatásra.         

2.6.) A fizetésképtelenségi eljárás célja

A koncepcionális kérdések közül ez a leglényegesebb, hiszen ehhez mérten lehet a megvalósítás részleteit meghatározni.

Tény, hogy az adós szempontjából a lakhatási feltételek elvesztése a legsúlyosabb joghátrány, ezzel szemben – legalábbis a közép- és hosszútávú tervek vonatkozásában – érdemes mégis szélesebb körben megvonni a fizetésképtelenségi eljárás célkitűzéseit. Nemcsak a lakás elvesztése kell legyen az intézmény megteremtésével elkerülendő joghátrány, hanem általában az is, hogy az adóssal szemben ne induljon bírósági végrehajtás, per, illetve a hitelező ne kezdeményezze a követelés peren kívüli érvényesítését, sőt – ha az eljárás lakáshitelekre koncentrál – lehetőség szerint a hitelszerződés felmondása is megelőzhető legyen.

Másik oldalról érdemes a hitelezői érdekek védelmére szolgáló hatásait is számba venni annak érdekében, hogy a jogintézményt ne csak és kizárólag adósvédő, szociális intézményként tartsák számon, hanem hitelezői oldalról is kaphasson támogatást a kormányzat annak megteremtésében. A hitelezők szempontjából például egy esetleges moratórium biztosítása – bár időlegesen a fizetések felfüggesztésével jár – elsősorban azzal a céllal történne, hogy az adós az alatt teljesítőképességét helyreállítsa, s így a jövőben továbbra is akadálytalanul történhessen a tartozások törlesztése. A fogyasztó tehát annak eredményeként továbbra is a szolgáltató ügyfele maradhatna, nem kerülne a vele szemben fennálló követelések érvényesítése folytán olyan helyzetbe, hogy a szolgáltatások igénybe vételéből kiszoruljon. (Természetesen más szempontok mentén kellene meghatározni a hitelezők érdekeltségét az eljárásban akkor, ha nem egyszeri fizetési haladék biztosítását, vagy a felek közötti, módosult fizetési feltételről szóló megállapodás létrejöttének elősegítését jelentené az eljárás, hanem a követelések hosszabb távon történő leírását. E modell hazai megteremtését ugyanakkor az előterjesztő – a fentebb már ismertetett okokból – nem javasolja a Kormánynak.)

 Nem szabad továbbá figyelmen kívül hagyni az államnak és a központi költségvetésnek a fizetésképtelenségi eljárás megteremtése mellett szóló érveit sem. Amellett, hogy az intézmény fenntartásával együtt járó kiadások alapvetően a központi költségvetést fogják terhelni (mindegyik szabályozási változat megteremtése igényelne valamilyen mértékű költségvetési forrást), az állam további olyan jogintézményt teremtene meg, amely hozzájárul ahhoz, hogy az adósságállomány növekedése ne járjon ugyanolyan mértékben a lakások elvesztésével és ezért a szociális gondoskodásra szoruló személyi kör, a szociális kiadások növekedésével. Hozzájárulna továbbá a jogintézmény ahhoz is, hogy az adósságállomány növekedése ne eredményezze a jogviták számának automatikus emelkedését, a bíróságok leterheltségének fokozódását sem.  

A jogintézmény célját – és a korábbi pontok tartalmát is – tekintve összességében tehát két típusú modell körvonalazódik, mint lehetséges szabályozási alternatíva:

- az adóssal szemben fennálló összes követelés hosszabb távon, akár kényszeregyezség útján történő megszüntetésére szolgáló eljárás

- az adós részére egyszeri, a teljesítőképesség helyreállítására, illetve a hitelezőkkel történő megállapodás létrehozásának elősegítésére szolgáló csődvédelem megteremtése.

2.6.1. Az első modell – mint a kényszeregyezségre is lehetőséget adó változat – végső soron a követelések megszűnését célozná: elsődlegesen ez is a felek közötti megállapodás létrehozására irányulna, emellett azonban lehetőséget adna az adósnak arra is, hogy egy hosszabb időre (a külföldi szabályozásokban általában 5-10 évre) vonatkozó fizetési tervet fogadtasson el hitelezőivel, illetve rendeltessen el a csődeljárást lefolytató hatósággal. Ha ezen, hosszabb időre meghatározott időszak alatt képes teljesíteni a fizetési feltéteket részben önként, részben vagyonának kényszerértékesítésével (a külföldi jogokban általában százalékos mértékben meghatározott a követelések kielégítésének minimális mértéke erre az időszakra), úgy az időszak végén az adós a törvény erejénél fogva mentesülhetne a tartozásai alól annak érdekében, hogy egy időszakot úgy tudjon lezárni, hogy vele szemben követelés ne álljon fenn. Az adós a törlesztési időszak alatt köteles kereső tevékenységet folytatni (az eredményes eljárásnak feltétele ugyanis a folyamatos teljesítés), vagyonát minimálisra csökkentik oly módon, hogy annak legnagyobb részét a követelések kielégítésére kell fordítani, kötelezettségeket pedig általában csak a hatóság hozzájárulásával vállalhat ezen időszakban (értve ez alatt még sok esetben alapszintű beruházásokat is – pl. háztartási gépek vásárlása). Több jogrendszerben még nyilvánosságra is hozzák a csőd elrendelését annak érdekében, hogy a – potenciális jövőbeli – hitelezőket tájékoztassák az adós rendelkezési jogának jelentős korlátozásáról. E szabályozás már nyilvánvalóan csak a követelések totális kezelését jelenthetné arra figyelemmel, hogy a hosszabb távra meghatározott törlesztési rend csak akkor teljesíthető reálisan, ha az adós valamennyi tartozásával számol (az időközben lejárt tartozásokkal is, illetve azokkal, amelyekre nézve már folyamatban van végrehajtás, vagy bírósági út nélküli igényérvényesítés). Ebben a modellben tehát az adós vagyonának felosztásával történik a követelések meghatározott rendben történő kielégítése: egyfajta „totális végrehajtásról” van szó azzal a céllal, hogy az adóst terhelő valamennyi tartozás előbb-utóbb megszűnjön. A modell – illetve egyes elemei – a már említett, 2001-ben kidolgozott törvénytervezetben is szerepeltek.

2.6.2. A második célkitűzés lényegében a mai francia modellhez hasonló rendeltetésű – vagyis az adós számára teljesítőképességének helyreállítására, a hitelezőkkel történő megegyezés létrehozását elősegítő moratóriumot biztosító – jogintézményt takarja. Ez nem teszi kizárttá az adóssal szembeni követelések peresítését, illetve végrehajtását, ehelyett a fizetési gondokkal küzdő adós számára nyújt lehetőséget egy olyan türelmi időszak beiktatására, amely alatt a jövedelmi, vagyoni viszonyait kedvező irányba tudja megváltoztatni annak érdekében, hogy a követelés peresítésére, végrehajtására, vagy a hitelszerződés felmondására ne kerüljön sor, illetve ezen időszak alatt szakemberek segítségével nyíljon módja a hitelezőivel tárgyalni a fizetési feltételek módosításáról. E modell működése nem igényel jelentősebb hatósági közreműködést, hiszen a felek rendelkezési jogán alapul az esetleges megállapodás létrehozása. Nincs továbbá jelentősége annak során a tartozások jogcímének, összegének sem, illetve a fél jövedelmi, vagyoni helyzetének hatóság általi felmérésére, értékelésére sem lenne szükség, hiszen nem rászorultsági alapon biztosított kedvezményről lenne szó. A csődeljárás elrendelésének jogkövetkezménye tehát az, hogy az adóssal szembeni tartozások kiegyenlítésére vonatkozó, jogszabályban meghatározott időtartamú fizetési haladék (moratórium) veszi kezdetét: az alatt a már esedékessé vált, továbbá az ezen időszak alatt esedékessé váló tartozásokat sem kell kiegyenlítenie az adósnak. A csődmoratóriummal elérni kívánt cél tehát kettős: egyrészt az adós a haladék folytán képes legyen a teljesítőképességét helyreállítani, másrészt folytasson tárgyalást a hitelezőivel a felhalmozódott tartozásainak teljesítési rendjéről, a szerződési feltételek e célból történő alakításáról.

Bármelyik modell mellett foglal állást a Kormány, azt nyomatékosítani kell a kormányzati kommunikációban, hogy önmagában a fizetésképtelenségi eljárás megteremtése nem oldja meg a fizetésképtelenség, az eladósodás, illetve adósság-felhalmozódás problémáját: azzal nem lesz megelőzhető az eladósodás, illetve a fizetésképtelenség kiváltó okai sem lesznek megszüntethetők; nem is feladata ez az intézménynek. A létrehozandó jogintézmény csak egy eljárási keret, amely hozzájárulhat az adósságkezelés sikeréhez. A fizetésképtelenség kialakulása ehhez képest gazdasági, társadalmi okokra vezethető vissza (munkanélküliség, szegénység, szociális ellátórendszer teherbíró képessége, hitelezési gyakorlat stb.); megszüntetése, megelőzése is alapvetően gazdasági és szociális kérdés.

3. Javaslat a természetes személyek fizetésképtelenségi eljárásának megteremtésére, a megvalósítás ütemezésére

Az előző pontokban kifejtettek szerint a szabályozási modell kialakítása során a következő legfontosabb szempontokat kell figyelembe venni: az intézmény megteremtéséhez és működtetéséhez szükséges költségvetési fedezet biztosítása, a jogintézmény fokozatos bevezetésének követelménye és a csődvédelem biztosításából eredő „káros mellékhatások” lehetőség szerinti kiküszöbölése, megelőzése.

3.1. Az előterjesztők álláspontja az, hogy a kormányhatározatban rögzített cél hatékonyabb érvényesülése okán hosszú távú célként átfogó jellegű csődszabályozás létrehozására kell törekedni, de a kényszeregyezségre, a követelések törvény alapján történő megszűnésére lehetőséget adó modelleket (lásd: 2.6.1. pont) egyelőre nem indokolt szerepeltetni a Kormány tervei között. Jelenleg, illetve rövid- és középtávon ugyanis sem a társadalmi, sem a gazdasági feltételek nem adottak ahhoz, hogy egy ilyen modell Magyarországon megteremthető legyen, „mellékhatásai” pedig jóval súlyosabb következménnyel járnának, mint mérhető előnyei és e hátrányok azokat is széles körben sújtanák, akik nem tartoznának a szabályozás hatálya alá. Ezek közül a legfontosabbak a következők:

- a totális csődeljárás bevezetésével jelentős (egyébként nehezen megbecsülhető számú) ügyféllel kellene számolni, hiszen az adósok a gyakorlati tapasztalatok szerint élnek a fizetési kötelezettségeik teljesítése alól akár ideiglenesen is mentesítő intézmények által nyújtott lehetőségekkel, főleg, ha az számukra kiadásokkal nem jár;

- a totális és az adósságok megszüntetésére irányuló adósságkezelés nemcsak az ügyfelek száma okán (tömeges csődbejelentések), hanem az eljárás lefolytatásának időigényessége, bonyolultsága miatt is jóval költségesebb, ezért nagyságrendileg több költségvetési fedezetet igényel az intézmény működtetése, elvonva ezzel a fedezetet a jóval rászorultabbak ellátására szolgáló intézményektől;

- a hitelezői oldalon nemcsak tőkeerős gazdálkodó szervezetek (hitelintézetek, közszolgáltatók stb.) állnának, hanem magánszemélyek, kisvállalkozók is, így a csődvédelem biztosítása a követelések jogosultjai oldalán komoly létfenntartási problémákat okozhatna (például ha a megbízási díjához a magáncsőd nyújtotta kedvezmények miatt időben hozzá nem jutó vállalkozó maga is csődbe megy és alkalmazottait is kénytelen elbocsátani), amely újabb, a költségvetés terhére megoldandó szociális problémát, komoly társadalmi feszültséget jelent;

- a széles körű csődvédelem megteremtése és a kényszeregyezség lehetővé tétele jelentősen gyengítené a fizetési fegyelmet, amelyből eredő terhek éppen a tartozásaikat (adott esetben komoly erőfeszítések, áldozatok árán) rendező személyeket terhelnék, hiszen a hitelek kisebb mértékű megtérüléséből eredő drágulását is nekik kellene megfinanszírozni, amely a társadalmi igazságosság oldaláról is nehezen védhető helyzet kialakulásához vezethet;

- a totális csődvédelem megteremtése hatalmas beavatkozás a polgári jogi jogviszonyokba, gazdasági életbe, amelynek hatásai előre nehezen mérhetők, gyakorlati tapasztalatait (költségigényességét, hatékonyságát, a gazdaságra, az államháztartásra, a szociális intézményrendszerre gyakorolt hatását stb.) pedig kevesebb kockázattal jár egy kisebb volumenű ügycsoport vonatkozásában megszerezni.

3.2. Az előterjesztők középtávon olyan fizetésképtelenségi eljárás megteremtését támogatják – összhangban azzal, hogy nem a szociálisan rászorult rétegeket megcélzó intézményről lenne szó, hanem a teljesítésre részben képes rétegek leszakadását megelőzni hivatott eljárásról –, amely során az állam nem vállalna közvetlenül szerepet a tartozások törlesztésében, hanem az adós számára teljesítőképességének helyreállítására, a hitelezőkkel történő megegyezés létrehozását elősegítendő biztosítana egyszeri moratóriumot a tartozásai kiegyenlítésére (lásd: 2.6.2. pont). Egy ilyen modell megteremtése nem tenné kizárttá az adóssal szembeni követelések peresítését, illetve végrehajtását, ehelyett a fizetési gondokkal küzdő adós számára nyújtana lehetőséget egy olyan időszak beiktatására, amely alatt a jövedelmi, vagyoni viszonyait kedvező irányba tudná megváltoztatni, illetve szakemberek segítségével nyílna módja a hitelezőivel tárgyalni a fizetési feltételek módosításáról. A moratórium alapvetően rövid időtartamú lenne (max. 6 hónapos): ez alatt kellene az adósnak (és az őt segítő szakembernek) az adós egyezségi ajánlatát kidolgoznia, illetve megtalálnia azt a megoldást, amely a lakhatás hosszabb távra történő biztosítását jelentené. Mivel a szabályozási modell kényszeregyezségre nem adna lehetőséget, a lakhatási feltételek védelmét szolgáló megállapodások megkötésére a hitelezőket nem kötelezné, hatékonyságát elsősorban azzal lehetne biztosítani, ha az adós a megállapodás előkészítése során szakember segítségét vehetné igénybe. Ennek a segítségnyújtásnak (amely tehát nem pénzbeli támogatás, segélyezés, hiszen erre más jogintézmények szolgálnak), három fő területe lehetséges: jogi tanácsadás, a szociális ellátórendszer szolgáltatásainak igénybevételében való segítségnyújtás, továbbá a megállapodás-tervezet kidolgozásához és letárgyalásához szükséges adósságkezelési tanácsadás.

Előnye lenne az ilyen szabályozásnak, hogy nem igényelne kiterjedt hatósági közreműködést (mivel a felek rendelkezési jogán alapulna az esetleges megállapodás létrehozása, nem lenne jelentősége a tartozások jogcímének, összegének, a fél jövedelmi, vagyoni helyzetének), a hitelezők igényérvényesítési lehetőségeit pedig csak kis mértékben érintené, ezért létrehozását is valószínűleg nagyobb mértékben támogatná a hitelezői oldal. A szükséges hatósági közreműködés lényegében a csődbejelentések vizsgálatára terjedne ki (pl. arra, hogy az adott követelésre nézve az eljárás megindítható-e, vagy – ha ilyen korlátozást tartalmazna a jogszabály – meghatározott időn belül részesült-e már korábban moratórium kedvezményében az adós), elfogadható kérelmek esetén a moratórium kihirdetésére, majd annak elteltekor az eljárás befejezésére. A követelések érvényesítésének bármely szakaszában le lehetne folytatni az eljárást: akár fenyegető fizetésképtelenség esetén, akár a hitelszerződés felmondását követően, de akár per, bírósági végrehajtás szakaszában is. Első lépcsőben a lakáshitelekből eredő tartozásokra lenne célszerű alkalmazni, kedvező tapasztalatai esetén pedig ki lehetne terjeszteni más követelésekre is.

3.3. Mivel az előző pontban vázolt modell bevezetése is több százezres nagyságrendű éves ügyérkezést jelentene és számolni kellene az eljárást lefolytató szervezet felállításának, de legalábbis a hatósági feladatok ellátásának biztosításához szükséges költségigényekkel, a rendelkezésre álló – szűkös – költségvetési forrásokat rövid távon elsősorban arra kell összpontosítani, hogy a kilakoltatással közvetlenül fenyegetett körben nyújtson az állam segítséget a tartozások rendezéséhez: ez az adósi kör a végrehajtási eljárásban egyetlen lakóingatlana értékesítése előtt álló természetes személy. Részére kell biztosítani a lehetőséget arra, hogy az értékesítést megelőzően tárgyalhasson hitelezőjével – lakhatási feltételeinek védelmében – a fizetési feltételek alakításáról, illetve általában megkapja a segítséget ahhoz, hogy saját és családja létfenntartásnak biztosítása érdekében a szociális ellátórendszer szolgáltatásait soron kívül igénybe tudja venni. Ezen egyeztetési folyamatban szakembereknek kell segíteni az adóst az egyezségi ajánlatának kidolgozásában: szükséges lehet e körben jogi szolgáltatások és adósságkezelési tanácsadás igénybe vételét biztosítani számára.

A Kormány egyetértése esetén a fenti – alapvetően a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény módosítását tartalmazó – törvénymódosításról szóló előterjesztés elkészítésére és Kormány elé terjesztésére ez év július 30-ig sor kerülhet, a törvényjavaslatot pedig az Országgyűlés az őszi ülésszakán, október végéig elfogadhatná. Az új rendelkezések alkalmazása ilyen ütemezés mellett 2006. január 1-jével megkezdődhetne. A szűkebb körben elinduló új típusú „adósságkezelés” első évének (2006) tapasztalatait 2007. június 30-ig hatástanulmányban szükséges elemezni s ennek alapján kell javaslatot tenni a Kormánynak arra, hogy az eljárás milyen módon terjeszthető ki a végrehajtási eljárások adósain kívül más személyekre: a fokozatosság elvének szem előtt tartásával a korábban már jelzett lakáshitel-tartozásokra, lakhatással kapcsolatos kiadásokra. Az intézmény hatályának ilyen módon történő kiterjesztése gyakorlatilag a 3.2. pontban jelzett szabályozási modell kialakításának lenne az első lépése akként, hogy a tartozások egy szűkebb körére vonatkozóan már lehetőséget adna csődvédelemre és ennek keretében az adós és hitelezők közötti egyeztetések intézményesítésére. Ha ez a modell hosszabb távon hatékonyan tud működni, vagyis teljesítheti azokat az elvárásokat, amelyeket korábban már megjelölt az előterjesztés mind az adósok, hitelezők, mind pedig az állam, illetve a költségvetés vonatkozásában, továbbá nem nehezíti meg jelentős mértékben a magánszemélyek számára a hitelfelvételt, úgy a természetes személyek fizetésképtelenségi eljárásának intézménye a magyar jogrendszer stabil, további elemekkel bővíthető, továbbfejleszthető intézményévé válhat.  

4. Részletes javaslat a bírósági végrehajtási jogszabályok módosítására

A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (Vht.) értelmében, ha a magánszemély tartozása más vagyonából nem vagy csak aránytalanul hosszú idő múlva elégíthető ki, ingatlana is értékesítendő és a befolyt vételár szolgál a követelés kielégítésére. Az értékesített ingatlanból a bent lakónak ki kell költöznie, kivéve, ha az ún. lakottan értékesítendő ingatlan. (A Vht. 138. §-a csak kivételesen ad lehetőséget a lakottan történő értékesítésre: akkor, ha abban bérlő, vagy a tartozás kiegyenlítéséért nem felelős haszonélvező, illetve tulajdonostárs lakik, ha a felek ebben állapodtak meg stb.) Az ingatlanok legnagyobb része beköltözhetően kerül értékesítésre összefüggésben azzal, hogy vételi igény is leginkább csak ezekre mutatkozik, továbbá azzal is, hogy a zálogjoggal biztosított követelések jogosultjai a fedezetül szolgáló lakóingatlanok esetében a kiürített állapotban történő értékesítésre tarthatnak igényt. A végrehajtó az ingatlant eljárása kezdetén lefoglalja, értékesítése iránt azonban csak a többi vagyontárgy felkutatásának és értékesítésének megkísérlését (eredménytelenségét) követően intézkedik – legalább 45 nap eltelte után. Ennek első lépése az ingatlan becsértékének megállapítása, majd az árverés (nyilvános pályázat) kitűzése és meghirdetése. Ezt követően kerül sor az értékesítésre, majd a vele kapcsolatban előterjesztett jogorvoslatok elbírálását, illetve a vételár teljes kifizetését követően – szükség esetén – a bent lakó kiköltöztetésére. Ez utóbbira az adós szükséghelyzetben 6 hónap haladékot kaphat a bíróságtól, illetve ha a kiürítés téli hónapra esne, az – néhány kivételtől eltekintve – március 1-je utáni időpontra halasztandó. Évente átlagosan 2000-2500 eredményes ingatlan-árverésre kerül sor, ezeknek nem több mint fele a lakóingatlan: bírósági végrehajtások során így legfeljebb évi kb. 1000-1500 olyan üggyel kell számolni, amelynek során az adós lakásául szolgáló ingatlana kerül eladásra. Létezik az ingatlanok értékesítésének egy speciális módja is: az adós és a végrehajtást kérő (ha pedig ezt a vételár lehetővé teszi, az adós) kérelmére árverésen kívül, de árverés hatályával lehet az ingatlant értékesíteni a felek által meghatározott személynek és meghatározott becsértéken. Ez a felek számára jóval kedvezőbb megoldását jelenthet abból a szempontból, hogy a vételárat maguk alakíthatják és kevésbé költséges az értékesítés. Figyelemmel arra, hogy a Vht. szabályai – eltérő rendelkezés hiányában – a közigazgatási, illetve az adóvégrehajtás során is alkalmazandók, lényegében a vázolt eljárás szerint történik az ingatlan elvonása a közigazgatási végrehajtások során is. A leglényegesebb eltérés az eljárások vonatkozásában az adóvégrehajtásnál érvényesülő értékhatár: fő szabály szerint 500 ezer Ft-ot meghaladó tartozás esetén van helye ingatlan-végrehajtásnak, ennél kisebb összeg esetén pedig akkor, ha a tartozás a végrehajtás alá vont ingatlan értékével arányban áll; ha nem lehet az említettek szerint az ingatlant végrehajtás alá vonni, úgy a tartozás biztosítására zálogjog bejegyeztetése szolgál. 

Ebbe az eljárásba kell beépíteni azokat az elemeket, amelyek arra szolgálnak, hogy az adós számára a már fentebb jelzett segítséget (3.2.) biztosítsák. Ezt olyan módon kell teljesíteni, hogy azok a követelés behajtásának akadályát végső soron ne képezzék, ellenkező esetben a szabályozással nem tudja teljesíteni a jogalkotó az Alkotmánybíróság számos határozatában megfogalmazott, a hatékony végrehajtási intézményrendszer fenntartására vonatkozó követelményt.  Ezek az elemek a következők:

a) A végrehajtás során lehetőséget kell adni arra, hogy az adós és a hitelező közötti, a lakhatás feltételeire vonatkozó megállapodás jöjjön létre; különösen fontos ez olyan lakóingatlanok értékesítése előtt, amely – becsértékétől függetlenül – az adós egyetlen lakóingatlana, hiszen ilyen esetben vélelmezhető az, hogy számára problémát jelent lakhatásáról gondoskodni az értékesítést követően. Figyelemmel azonban arra, hogy a végrehajtási eljárás a hatályos szabályok szerint ebből a célból nem szakítható félbe (ha az ingatlan-értékesítésnek a feltételei fennállnak, úgy azt a Vht-ban meghatározott határidőn belül el kell adni), így meg kell teremteni az eljárás félbeszakításának lehetőségét. Ennek módja lehet az, ha a törvény a lakóingatlan értékesítése iránti intézkedést ezen egyeztetés lefolytatásához (illetve eredménytelenségéhez) köti. Ha a lakóingatlan lefoglalása megtörtént: a végrehajtó ezen egyeztetés lefolytatásának szükségességéről tájékoztatná az adóst és a végrehajtást kérőt (végrehajtásba bekapcsolódott zálogjogosultat), illetve az adós érdekében közreműködő adósságkezelési tanácsadót, szükség esetén jogi segítőt. A jogi segítő feladata lenne a megállapodás jogkövetkezményeiről való tájékoztatás, az adósságkezelési tanácsadóé pedig a klasszikus adósságkezelési tanácsadás (cselekvési terv megfogalmazása, anyagi források vagy más lakhatási lehetőség felkutatása, egyezségi ajánlat előkészítése stb.). A szükséges egyeztetési folyamat lebonyolítására nyitva álló határidőt (összhangban a 3.2. pontban jelzett szabályozási javaslattal: ez legfeljebb 6 hónap lehetne) a törvény rögzítené. Ha ennek elteltekor a felek közötti, az értékesítés akadályát képező, a teljesítésre adott halasztást, részletfizetést tartalmazó megállapodás létrejött, úgy az eljárás a megállapodásban foglalt időtartamra szünetel [Vht. 52. § f) pont], az alatt újabb végrehajtási cselekmény nem tehető, ha pedig ilyen megállapodás nem köttetett, az eljárás folytatható. Annak érdekében, hogy az adós az egyeztetés eredményes lefolytatása érdekében legrövidebbb időn belül a megfelelő szakemberhez irányítható legyen, meg kell határozni az adósságkezelési tanácsadók országos munkamegosztási rendjét (jogi segítők esetében ilyen nem szükséges, hiszen az ügyfél szabadon igénybe veheti országosan a szolgáltatásaikat), a költségvetési források tervezhetősége érdekében pedig az adósságkezelési tanácsadók díjazását (ügyenkénti díjazás).

Az adósok helyzetének javítása érdekében a következő további jogszabály-módosítási javaslatok kerülnek előterjesztésre:

b) Szükséges lépeseket tenni annak érdekében, hogy az adósok (és családtagjaik) minél előbb kapcsolatba kerülhessenek a létfenntartásuk, lakhatásuk, a családban élő gyermekek egészséges fejlődésének elősegítésére szolgáló szociális intézményrendszerrel, illetve ezek az intézmények már időben megoldást tudjanak keresni az utcára kerülő családok problémáira; így számos esetben megelőzhető lenne az, hogy családokat felkészületlenül érje a lakásuk elhagyásának kötelezettsége. Ki kell alakítani azt az információs rendszert, amellyel ez teljesíthető: ez alapvetően a szociális intézményeket működtető, illetve velük kapcsolatban álló települési önkormányzatok, másrészt az adósokkal fizikai kapcsolatba kerülő végrehajtók közötti együttműködést feltételezi. Indokolt az 1993. évi III. törvény kiegészítésével előírni azt, hogy a települési önkormányzatok jegyzői minden évben állítsák össze azoknak a településen működő állami és nem állami intézményeknek a listáját (nevüket, címüket, elérhetőségüket, ügyfélfogadásukat, általuk nyújtható szolgáltatásokat), amelyeket az adósok, családtagjaik felkereshetnek lakhatási és egyéb szociális problémáikkal. Ezeket a közérthető nyelven megfogalmazott, az adós lakóhelye, tartózkodási helye szerinti településre vonatkozóan összeállított „elsősegély-listákat” a Vht. módosítása értelmében pénzkövetelések végrehajtása során a végrehajtók – akár már a végrehajtható okirat kézbesítésekor – átadnák az adósoknak. (Hasonló feladatot egyébként ma is ellátnak a végrehajtók, hiszen például kiskorú gyermeket nevelő önkényes lakásfoglalók esetében hivatalból értesítik a gyámhatóságot a gyermeket veszélyeztető helyzetről.) Praktikus okokból, a papíralapú ügyintézés elkerülése érdekében és a szélesebb körű megismerhetőség biztosítása céljából az említett tájékoztatókat a települési önkormányzatok a honlapjaikon lennének kötelesek közzétenni, illetve naprakésszé tenni.

c) Az eladósodás kérdésén belül kiemelt probléma a felhalmozódott adósság kamatterhe (ügyleti, késedelmi kamat), amely a behajtandó összeget növeli. Ha hosszabb idő telik el a végrehajtás általános feltételeinek bekövetkezte és a végrehajtás kezdeményezése (erre a követelés érvényesítésére nyitva álló határidőben van lehetőség, tehát általában 5 év alatt), illetve a behajtás között, úgy a kamatterhek jelentősen nőhetnek, adott esetben a követelés kiegyenlítését már lehetetlenné tévő mértékben. A polgári jog alapelvei értelmében a felek jogaik gyakorlása, kötelezettségeik teljesítése körében kötelesek együttműködni, jogaikat jóhiszeműen, tisztességesen gyakorolni. A követelések érvényesítése körében az adós részéről ez az ismert kötelezettségeinek teljesítését jelenti: azt, hogy tegyen eleget a bírósági határozatokban, egyéb közokiratokban foglaltaknak, illetve ne akadályozza az erre irányuló eljárást; ebben megnyilvánuló mulasztásának egyik jogkövetkezménye a késedelmi kamat fizetésének kötelezettsége. Ugyancsak van e vonatkozásban a hitelezőnek is kötelezettsége, hiszen a teljesítést köteles saját eszközeivel előmozdítani, elősegíteni, de legalábbis az adós erre vonatkozó törekvéseit nem ellehetetleníteni. Indokolt megvizsgálni azt, hogy az e téren megmutatkozó hitelezői mulasztás, illetve az együttműködés hiánya nem tükröződhetne-e a késedelmi kamat szabályozásában is, arra ösztönözve a hitelezőket, hogy a követeléseiket időben érvényesítsék, nem növelve ezzel „szükségtelenül” az adós kamatterheit. A tisztességes eljárás követelményét ugyanis nem feltétlenül azonos mértékben teljesíti az a hitelező, aki a követelését a teljesítési határidő lejártát követően ésszerű határidőn belül, illetve az, aki – ok nélkül – csak közvetlenül az öt éves elévülési idő lejártát megelőzően érvényesíti, majd azt követően is a behajtás időpontját késleltető magatartást folytat (pl. a végrehajtás költségeit is csak az egyéves határidő lejártához közeli időpontban előlegezi meg stb.). Szükséges ezért, hogy a szabályozás e vonatkozásban legyen differenciáltabb: teremtsen lehetőséget arra, hogy más késedelmi kamatterhek társuljanak a különböző magatartásokhoz.

d) A Vht. az ingatlan-végrehajtáshoz értékhatárt nem köt, biztosítva ezzel azt, hogy a jogosultak – más vagyon hiányában – hozzájussanak követelésükhöz. A szabályon változtatni nem indokolt, hiszen a bírósági határozatokban foglalt követelések megtérülésének az eljárási szabályok nem szabhatnak gátat, másrészt a végrehajtási kényszer egyébként is csak fokozatosan alkalmazható: az ingatlanokat például csak akkor lehet értékesíteni, ha más vagyonból a követelés nem, vagy csak aránytalanul hosszú idő múlva elégíthető ki. Az aránytalanul hosszú idő fogalmát a jogszabály nem határozza meg, így az eset összes körülményei alapján dönti el a végrehajtó azt, hogy értékesíthető-e erre figyelemmel az ingatlan. A klauzula rugalmasságát – az egyedi körülmények figyelembe vételének biztosítása miatt – indokolt megtartani, de a lakóingatlanok értékesítése körében egyes eseteket (másokat sem kizárva) célszerű az aránytalanul hosszú idő fogalmából kizárni. Ilyen határesetek általában akkor merülnek fel, ha az adós részteljesítést ajánl fel, vagy jövedelmét folyamatosan letiltják, ám az egy-két hónap alatt nem fedezi a tartozást. Nemcsak az adós érdekkörében vizsgálódva indokolt azonban az aránytalanul hosszú idő fogalmát konkretizálni, hanem a hitelező körülményeire is figyelemmel: egy bűncselekmény sértettjének kártérítési igénye például biztosan nem mérhető ugyanazzal a mércével, mint egy hitelezéssel üzletszerűen foglalkozó jogi személy igénye, amely a kölcsönt egyébként is hosszú futamidővel helyezte ki. Az aránytalanul hosszú időre vonatkozó klauzula alkalmazását sem célszerű azonban feltétlenül a teljes összeg behajtásáig fenntartani, a jogszabály például meghatározhatná azt az időszakot, amelyet követően már nem feltételezhető a havonta behajtott összegben változás, s amelyre tekintettel már aránytalanul hosszú időre nyúlónak tekintendő a teljesítés várható időpontja.

e) Az adós teljesítőképességének helyreállítása, ezen okból a végrehajtás szünetelése csak akkor következhet be a hatályos szabályok szerint, ha az adós a végrehajtást kérőtől halasztást, részletfizetést kapott, vagy a részletfizetést a bíróság engedélyezte számára. Az adós kérelmére ilyen kedvezmény tehát nem biztosítható: ahhoz vagy a végrehajtást kérő rendelkezése, vagy a bíróság erre vonatkozó határozata szükséges. Nincs lehetősége a végrehajtónak sem arra, hogy – bár az adós jövedelmi, vagyoni helyzetét, egyéb személyes körülményeit ismeri – halasztást, részletfizetést biztosítson az adósnak és ennek okán szüneteljen az eljárás. Sok esetben ez ugyanakkor célszerű lenne, hiszen így az adósnak ennek érdekében nem kellene bírósághoz fordulni, a végrehajtó pedig a végrehajtási ügy egyéb adatainak birtokában (pl. követelés fedezetének rendelkezésre állása a végrehajtás alá vont vagyontárgyakból stb.) rendelkezhetne a részletfizetésről, rövidebb időtartamú halasztásról. (A külföldi jogokban általában biztosított a végrehajtó által adott ezen kedvezmény lehetősége és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 135. §-a is biztosít ilyen hatáskört a végrehajtást foganatosító szervnek.) Az előterjesztők javasolják hazai bevezetését, de – figyelemmel arra, hogy nem a végrehajtást kérő beleegyezésétől függő döntésről van szó – törvényi kereteket szabva annak. Ilyen lehet például az adós vagyontárgyainak végrehajtás alá vonása, felkutatása, mint előfeltétel, illetve törvényben rögzített maximális mérték, vagy időtartam is.

A szabályozás költségvetési kihatása

Figyelemmel arra, hogy a fizetésképtelenségi eljárás elemei a végrehajtási eljárás folyamatába kerülnének beépítésre (többségében eljárási szabályok), illetve a szociális ellátásokról szóló törvény kiegészítését jelentenék, és céljuk alapvetően az adós és a hitelező közötti kommunikáció elindítása, továbbá a szociális intézmények aktivizálása az adós és családja elhelyezésének, létfenntartásának elősegítésére, ezért a szabályok alkalmazásához új szervezetrendszer létrehozása – a jogintézmény megteremtésének ezen szakaszában – nem szükséges. Az új szabályokat a bírósági és közigazgatási végrehajtási eljárásokban kellene alkalmazni, ezen eljárásokban pedig összesen néhány ezer irányul lakóingatlan elvonására. A költségvetési kihatások ily módon a hitelezőkkel történő egyeztetésben, illetve új lakhatási lehetőségek felkutatásában közreműködő jogi segítők és adósságkezelési tanácsadók díjazása; e költségigények nem érik el a százmilliós nagyságrendet. Közvetve megtakarítást jelenthet a központi költségvetés terhére a végrehajtói részletfizetés, halasztás intézményének megteremtése, figyelemmel arra, hogy a hasonló tárgyban induló bírósági eljárásokat helyettesítheti.

[1] 2004. év végi adatok

[2] 17/1992. (III. 30.) AB határozat

[3] 42/2000. (XI. 8.) AB határozat]