Szempontok
a gázár-támogatás lakossági csoportok közötti elosztására
Kiinduló helyzet
2004-től a kőolajár növekedése miatt a földgáz ára is jelentősen emelkedett, miközben a lakossági díjfizetés mértéke alig nőtt (2004-2006 augusztusa között mindössze 6,5%-al). A beszerzési és fogyasztói ár közötti egyre szélesedő különbséget a 2003. október 1-től bevezetett ártámogatás „töltötte ki” (jelenleg a gáz tényleges árának csak a 60%-át fizeti meg a lakosság, 40%-a támogatás).
Az ártámogatási rendszerben – melynek részletszabályait a kedvezményes gázellátás igénybevételéről szóló 50/2003. (VIII. 14.) GKM rendelet tartalmazza - általános, árba épülő gázár-támogatás került szabályozásra, amely csupán az egy évben elfogyasztott gáz mennyisége alapján differenciált a fogyasztók között (sávos rendszer, a növekvő fogyasztással párhuzamosan csökkenő támogatási mértékekkel). A távhő-szolgáltatási díjak megállapítása önkormányzati hatáskörbe tartozik, azonban a - díjtételek közel 80 %-át képező - gázköltség támogatása itt is megvalósult, tehát a távhő-szolgáltatási díj esetében is meghatározó a gázár-támogatás.
Ez a struktúra – tekintettel arra, hogy a szociális szempontokat teljes mértékben figyelmen kívül hagyja – társadalmi szempontból igazságtalan, hiszen olyan családok részére is biztosítja a támogatást, akik a jövedelmük alapján képesek lennének a piaci ár megfizetésére.
A gázár-támogatás költségkihatása évről évre emelkedett, azonban a forrásául szolgáló bányajáradékból származó bevétel csökkenő tendenciát mutat. Ebből adódóan a támogatási rendszer fenntartása egyre növekvő költségvetési hozzájárulást tenne szükségessé.
Az ártámogatási rendszer társadalmi igazságtalansága, valamint finanszírozhatatlansága miatt a lakossági gázár támogatás átalakítása elengedhetetlen.
Első lépésként – 2006. augusztus 1-től - a 3000 m3 feletti fogyasztás ártámogatása szűnt meg, és bevezetésre került a nagycsaládosok, a fogyatékossági támogatásban illetve a magasabb összegű családi pótlékban részesülők rászorultsági elvű kompenzációja az 1500-5000 m3 közötti sávban. A távhővel fűtött lakások esetében pedig megmaradt, sőt emelkedett is a nyugdíjasokat megillető fix összegű támogatás, valamint kiterjesztésre került a gázár-kompenzációban részesülő lakossági körre. Még a szociális gázár támogatás a számlán kerül jóváírásra, a távhő-támogatás a jogosító ellátáshoz kapcsolódóan pénzben kerül folyósításra.
A támogatási rendszer reformját 2007-ben folytatni szükséges, de a konkrét mértékek meghatározása előtt át kell tekinteni azon elvei szempontokat, amelyek alapján az e célra rendelkezésre álló forrás igazságosabban és célzottabban osztható szét a családok között.
Az új támogatási rendszer kialakítása során követendő elvek
- Az általános-és szociális támogatás aránya
Az első kérdés, ami eldöntésre szorul, hogy a jövőben is megmaradjon-e valamennyi lakossági gázfogyasztót megillető általános támogatás. A jelenlegi támogatási rendszer átalakítása úgy is végrehajtható, hogy az alaptámogatás mértéke fokozatosan csökken és ennek arányában emelkedik a szociális támogatás mértéke. A teljes „átállásra” 2009-ben vagy 2010-ben kerülhetne sor. Ez a szűkülő források mellett azt eredményezné, hogy az alacsonyabb jövedelmű családok helyzete tovább romlana, egyre nagyobb problémát jelente számukra a lakásfenntartással kapcsolatos költségek fizetése. Mivel a folyamat időben elhúzódna, az átalakítással járó társadalmi feszültség is állandósulna.
A fentiek miatt inkább a nagyobb léptékű elmozdulás tűnik célszerűbbnek mind társadalompolitikai, mind költségvetési szempontból. Az általános támogatás 2007 januárjától történő megszűntetésével elérhető egyrészt, hogy a magasabb jövedelműek ne részesüljenek kedvezményben, másrészt a rendelkezésre álló forrásokból a szociálisan hátrányos helyzetűek nagyobb arányban részesüljenek.
- A szociális támogatásba bevont lakossági kör
Az általános támogatás megszűnése a lakosság jelentős hányadának jelent olyan többletterhet, ami a megélhetést és a lakhatás megőrzését bizonytalanná teszi. Ebből adódóan a támogatásban részesülők köre nem szűkíthető le a legrászorultabb családokra, kedvezményben kell részesíteni az átlagjövedelemmel rendelkező családokat is. Ez egyben azt is jelenti, hogy 2007-től a lakosság kb.: kétharmada továbbra is kapna a gáz-illetve távhő kiadásához támogatást. (3 810 háztartásból kb.: 2 300 háztartás továbbra is a támogatási rendszer alanya marad.) A későbbi években a támogatotti kör tovább szűkíthető, célzottabbá tehető.
A széles körű támogatotti arány mellett viszont szükséges a kedvezmény mértékének differenciálása, vagyis az érintett rétegek kiadásaihoz történő eltérő mértékű hozzájárulás biztosítása.
Természetesen egy család csak egy jogcímen és egy lakásra vehetné igénybe a támogatást, ott ahol a bejelentett lakcíme van és életvitelszerűen lakik. Ezzel ki lehet zárni, hogy üdülőre vagy bérbe adott lakásra is igényeljék a támogatást. (A jelenlegi támogatási rendszerben az ilyen típusú halmozódás se kizárható.)
- A támogatásra jogosultak meghatározása
A támogatásra szorulók köre az alábbi két módon választható ki:
- a családok jövedelmi helyzetének a vizsgálatával – egyedi rászorultság,
- olyan társadalmi csoportok meghatározásával, akik közé jellemzően, döntő többségében alacsony jövedelmű családok tartoznak – csoportos rászorultság
Mind a két módszernek meg vannak az előnyei és hátrányai. Mivel Magyarországon a jövedelmek egy része a szürke vagy fekete gazdaságban keletkezik a hivatalosan elérhető és kontrolálható jövedelem nem fedi minden esetben a valós szociális helyzetet. Emellett a jövedelem vizsgálat jelentős adminisztrációt jelent mind az érintett családoknak, mind a a jogosultságot megállapító szerveknek. A csoportos célzás esetében pedig támogatásban részesülhetnek olyan családok is, akik magas jövedelműek és ebből adódóan nem szorulnának támogatásra.
A fentiek miatt a két módszer együttes alkalmazása vezethet a legjobb eredményre, vagyis első lépésben kiválasztódnak azok a társadalmi csoportok, amelyek hátrányos helyzetűek és utána csoporton belül történik a jövedelmi helyzet szerinti differenciálás.
A szociális kompenzáció szempontjából az alábbi csoportok tekinthetők rászorulóknak:
- nagycsaládosok (három vagy több gyermek után családi pótlékban részesülők),
- azon családok, ahol fogyatékos személy él (magasabb összegű családi pótlékban vagy fogyatékossági támogatásban részesülő)
- nyugdíjas háztartások (nyugellátásban, nyugdíjszerű ellátásban vagy időskorú járadékban részesülők),
- a munkanélküliek (rendszeres szociális segélyben vagy Flt. szerinti ellátásban részesülők),
- alacsony jövedelmű egy és két gyermekes családok (rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülők),
- valamint a gyermekgondozási segélyben és ápolási díjban részesülők.
A fenti lakossági csoportokhoz tartozó háztartások száma figyelembe véve a családi szinten jelentkező átfedéseket közel 2 300-ra becsülhető. A csoportos célzással meghatározott támogatotti csoportok tovább differenciálhatók jövedelem szerint és a támogatási mérték csoporton belül jövedelemtől függőn különböző lehet.
- Támogatási mérték
Annak érdekében, hogy a támogatás a tényleges szociális helyzethez igazodjon, az új támogatási rendszerben a három lakossági csoport meghatározása javasolható.
- emelt összegű támogatásra jogosultak: azon családok, akik szociális szempontból eleve hátrányosabb helyzetben vannak (pl.: nagycsaládosok, fogyatékosok, nyugdíjasok, munkanélküliek) és alacsony jövedelmük (a nyugdíjminimum kétszeresénél kisebb) miatt fokozottabb támogatásra szorulnak, e körbe 1200 ezer háztartás tartozik, az érintett háztartások 36 %-a;
- alapösszegű támogatásra jogosultak: ennél a támogatásnál két alternatíva is kialakítható:
- az első csoportba tartozó azon háztartások, akik nem jogosultak a jövedelem határ miatt az emelt összegű támogatásra (mivel ezen családok is szociális többletterhet viselnek, jövedelemvizsgálat nélkül is indokolt lehet a támogatásuk),
- az első csoportba tartozó azon háztartások, akiknek az egy főre jutó jövedelme meghaladja a nyugdíjminimum kétszeresét, de alatta marad a nyugdíjminimum négyszeresének (ez közel azonos a jelenlegi átlagkeresettel),
E körbe 1050 háztartás tartozik, a gázt és távhőt fogyasztó háztartások 32 %-a, a jövedelemhatár feletti családok száma 10%-ra tehető, így a második megoldás esetén kb.: 100 ezer család nem lenne jogosult a támogatásra.
- támogatásra nem jogosultak: azon családok, akik nem tartoznak a kiválasztott célcsoportokba (az érintett háztartások 32%-a (mivel közöttük is lehetnek alacsony jövedelműek – pl.: kis keresetű házastársak vagy egyedülállók – a lakásfenntartási támogatás keretében szükséges segítséget nyújtani részükre).
A támogatási mérték támogatotti csoportok közötti meghatározásánál követelmény lehet, hogy az emelt összegű támogatás az alaptámogatás kétszerese legyen. További követelményként állítható, hogy a támogatást csak meghatározott fogyasztásig lehessen igénybe venni, vagyis ne ösztönözzön a pazarló energia használatra. Általános határként a 3000 m3, a nagycsaládosoknál pedig a 4500 m3 lehet a kedvezmény igénybevételének felső korlátja.
- Jövedelemmérés módszere
A jövedelemmérés az alábbi problémákat veti fel:
- ha a jövedelem vizsgálat igazolások alapján történik, akkor mind az érintett, mind az elbíráló szerv részéről bonyolult az igazgatási eljárás, emellett azon lakossági körben, ahol csak a jövedelemadó bevallás tekinthető igazolásnak, csak az igénylést megelőző második év jövedelme igazolható,
- ha a jövedelem megállapítása az igénylő nyilatkozatán alapul, akkor az egyszerűbb adminisztrációval végezhető, de a jövedelem eltitkolásának lehetőségét számításba kell venni.
Bármelyik módszer választása esetén is a jövedelemmérés csak helyben, a települési önkormányzatok jegyzői képesek elvégezni, amely nagy számú többlet feladatot fog jelenteni. Emiatt a nagy adminisztrációt igénylő egyedi jövedelem vizsgálat helyett a jövedelem nyilatkozat tétele tűnik célszerűbbnek, amelyet viszont kellő számú ellenőrzés és a visszaélések szankcionálása kell, hogy kiegészítsen.
- A támogatás módja
Mivel a támogatás célja a gáz-és távhő-szolgáltatással kapcsolatos kiadások mérséklése a támogatást természetben, számlán történő jóváírással indokolt nyújtani. A pénzben történő folyósítás esetén a kedvezmény felhasználása szabad rendelkezésűvé válna, így nem garantált és nem ellenőrizhető, hogy mire fordítják. E követelményből adódóan a távhő-támogatás esetében is át kell állni a pénzbeli folyósításról a számlán történő jóváírásra.
Eldöntendő kérdés továbbá, hogy a kompenzáció fix összegű legyen vagy a fogyasztáshoz kapcsolódóan fajlagos összegben (hőmennyiségre vetítetten) kerüljön meghatározásra. A fix összegű támogatás hátránya, hogy az alacsony fogyasztásnál túl, a magasabb fogyasztásnál alul kompenzál. A célzottság elvének figyelembevételével a fogyasztásarányos kompenzáció alkalmazása javasolható. A támogatás fajlagos összegét meg lehet sávosan és egységesen is állapítani. Tekintettel a szociális szempontok érvényesítésére, valamint a felső határ alkalmazására, a sávos differenciális nem indokolt, csak a támogatás elszámolását tenné bonyolultabbá.
A fentiekben ismertetett elvi kérdések eldöntése után lehet kialakítani a 2007-ben rendelkezésre források alapján a támogatás konkrét összegeit.
Budapest, 2006. szeptember 28.