hozzaferes szolg.hoz4

Mózer Péter:

A szolgáltatásokhoz való hozzáférés

(A jogosultsági szabályok újraértékelése)

Tartalomjegyzék

1.        A JELENLEGI ELLÁTÓRENDSZER STRUKTURÁLIS VÁZA ÉS FŐBB PROBLÉMÁI        3

1.1. Az ellátórendszer strukturális leírása        3

1.2. A probléma fókuszálása        6

1.3. A hozzáférés lehetőségei        8

1.3.1. A szolgáltatások területi megoszlása        8

1.3.2. A hozzáférés homálya        10

2.        A REFORM SORÁN MEGOLDÁSRA VÁRÓ FELADATOK        14

2.1. Az állami szerepvállalás – Hol a határ?        15

3.        AZ ÁTALAKÍTÁS FŐBB IRÁNYAI        19

3.1. Hosszú távú célkitűzés        19

3.2. A központ és a helyi szint felelőssége, feladatai        19

4.        SZERVEZETI-INTÉZMÉNYI STRUKTÚRA        24

4.1. Igazgatási megoldások - szolgáltatásszervezés, -nyújtás kérdésköre        24

4.2. Finanszírozás        27

5.        A HOZZÁFÉRÉS BIZTOSÍTÁSA – AZ ÚJ MODELL        28

5.1. A jogosultság általános elvei        28

5.2. A jogosultság megállapítása – néhány konkrét példával        32

5.2.1. Normatív alapon nyújtott ellátások        32

5.2.2. Diszkrecionális szabályozáson        38

5.2.3. Bentlakásos intézmény – házi ápolás        44

1. A jelenlegi ellátórendszer strukturális váza és főbb problémái

1.1. Az ellátórendszer strukturális leírása

A helyi önkormányzatokról szóló törvény szabályozása alapján a magyar önkormányzati rendszer széles (tág) hatáskörű modell, azaz az önkormányzati törvény (1990. évi LXV. törvény; Ötv.) szerint a helyi önkormányzatok a helyi közügyek teljességét kötelesek ellátni. Helyi közügynek minősül a helyi közszolgáltatások nyújtása, a közhatalom helyi gyakorlása, valamint mindezek személyi, tárgyi és igazgatási feltételeinek megteremtése. E széles hatáskörnek része a szociális szolgáltatások, valamint néhány pénzbeli ellátás biztosítása. Az ellátási kör szabályait a többször módosított 1993. évi III. törvény (Szt.) tartalmazza. Mindezen széles hatáskör mellett azonban nem teremtették meg az önkormányzatok valódi pénzügyi függetlenségét.

Az Ötv. taxatíve sorolja fel azokat a kötelezettségeket, melyeket muszáj egy helyi önkormányzatnak biztosítani. Ezek a következők (vastagon jelölve a szűken vett szociális, dőlten jelölve a tágabb jóléti ellátások):

1. az egészséges ivóvíz ellátásáról;
2. az óvodai nevelésről;
3. az általános iskolai nevelésről és oktatásról;
4. az egészségügyi és szociális alapellátásról,
5. a közvilágításról;
6. a helyi utak és köztemetők fenntartásáról;
7. a nemzeti és kisebbségi jogok érvényesüléséről.

Ezekhez a kötelezően előírt feladatokhoz olyan tevékenységek kapcsolódnak, amelyek a települési önkormányzat pénzügyi forrásai és más szaktörvényekben előírt önkormányzati hatáskörű döntésektől függenek. Témánk szerint ezek a következők:

1. településfejlesztés, településrendezés;
2. közreműködés a foglalkoztatásban;
3. gondoskodás a gyermek- és ifjúságvédelmi feladatok ellátásáról.

A megyei önkormányzat, azokat a törvényben előírt feladatokat köteles ellátni, amelyek megoldására a települési önkormányzat nem kötelezhető. A területi önkormányzatok legfontosabb kötelező feladatai (csak témánk szerint):

1. térségi foglalkoztatás összehangolása;
2. területileg összehangolja a kötelezően ellátandó szociális feladatokat.

Látható, hogy a közszolgáltatások egy jelentős hányada jóléti funkciót tartalmaz. Ebből a széles spektrumú ellátandói körből az önkormányzatok kötelező szűken vett szociális feladata tehát a szociális alapellátás, valamint egyéb kötelezően ellátandó szociális juttatások köre. Gyakorlatilag ezek azon pénzbeli és természetbeni ellátások, valamint jóléti szolgáltatások, amelyek forrásaihoz a központi állam normatív módon hozzájárul (1. ábra). A központi és a helyi állam a forrásokat megosztja. A felelősség azonban osztatlan, a helyi döntéshozókat illeti. Ebből következik, hogy a feladat- és hatásköröket a települési önkormányzat gyakorolja. Ez nem jelent feltétlenül szolgáltatásnyújtást, mivel az önkormányzatoknak számos lehetőségük van arra, hogy ezt a jogszabályi kötelezettséget másképpen oldják meg. Viszont azt hangsúlyozni szükséges, hogy az ellátási felelősséget mindenképpen az önkormányzatokat viselik.  A szaktörvények (Szt., Gyvt.) a szolgáltatások nyújtásának kötelezettségét településnagyság szerint differenciálják, éspedig úgy, hogy:

• Minden településen kell(ene) nyújtani: étkeztetés, házi segítségnyújtás, gyermekjóléti szolgáltatás, szociális információs szolgáltatás, gyermekek napközbeni ellátása.
• Ahol 600, illetve 400 főnél kevesebb állandó lakos él, ott falu-, illetve tanyagondnoki szolgáltatás nyújtható.
• Családsegítést a 2000 főnél, napközbeni intézményi tartózkodást nyújtó ellátást pedig a 3000 főnél nagyobb lélekszámú településen kell(ene)  nyújtani.
• Azon településen, ahol az állandó bejelentett lakosok száma meghaladja a 10.000 főt, a törvény szerint jelzőrendszeresen házi segítségnyújtást, közösségi ellátásokat, támogató szolgáltatást, átmeneti szállást időseknek, valamint bölcsődei ellátást köteles működtetni a települési önkormányzat.
• Minden olyan településen, ahol 20.000 főnél többen élnek, gyermekek átmeneti otthonának kell(ene) lennie, ott, ahol a lélekszám 30.000-nél több, a törvények családok átmeneti otthonát, átmeneti szállás nyújtását fogyatékos és hajléktalan személyek, pszichiátriai és szenvedélybeteg részére, valamint éjjelei menedékhelyet írnak elő.
• 40.000 főnél nagyobb településen gyermekjóléti központokat kell(ene) működtetni, míg 21 településen (50.000 feletti népességgel rendelkező települések) az előzőek mellett utcai szociális munkát is kell(ene) végezni.
• A megyei önkormányzatok a következő szolgáltatások megszervezésére kötelezettek: rehabilitációs intézmények, szakosított ellátási formák, gyermek- és lakóotthonok, valamint különböző gyermekvédelmi feladatok (utógondozói feladat, területi gyermekvédelmi szakszolgáltatás, nevelőszülői hálózat, otthont nyújtó ellátást stb.). (1. számú függelékben)

1. ábra

HELYI ÖNKORMÁNYZAT SZOCIÁLIS KÖTELEZETTSÉGEI

1.2. A probléma fókuszálása

A jelenlegi szolgáltatási rendszer működése számos diszfunkciót tartalmaz. Ez a megállapítás egyaránt vonatkozik a hozzáférés megállapítására, valamint igazgatási, szabályozási és finanszírozási megoldásokra. Világos, hogy e struktúra bemeneti oldalon történő átalakításának egyik kardinális kérdése, hogy ki, milyen ellátásra jogosult, azaz az egyes szolgáltatások tekintetében miként szabályozzuk a hozzáférést. A jóléti szolgáltatások terén az egyik legjelentősebb probléma, hogy a vonatkozó jogszabályokból nem derül ki egyértelműen, hol húzódik a piac, a család, valamint a központi és a helyi állam ellátási kötelezettségének, gondoskodási felelősségének határvonala. A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a területet szabályozó jogszabályok nem határozzák meg egyértelműen a jogosultság feltételrendszerét, és a szolgáltatások minimum csomagját.

Intézményi oldalról mi a legfőbb probléma? A szociális szolgáltatási ellátórendszer lényegi, mintegy esszenciális strukturális problémáját a következőkben látjuk:

1. A bemeneti szabályozás átgondolatlansága, mivel a hozzáférés megállapításának szabályrendszere nem világos. Nem világos Ki? Mire? Mikor? és Hogyan? jogosult.
2. Az igazgatási, szabályozási és finanszírozási megoldások nincsenek egységes rendszerbe integrálva. A különböző funkciók összehangolása esetleges és nem megoldott. Emellett a minőségbiztosítás teljesen hiányzik a rendszerből.
3. A kimeneti szabályozás során hiányoznak a teljesítményre vonatkozó indikátorok. A jelenlegi szisztéma nem árulja el, hogy Ki? és Miért? lépett ki az ellátórendszerből.

E jelenségekből sok minden következik. A továbbiakban az általunk fontosnak tartott funkcionális problémákat mutatjuk be:

(1) Az ellátórendszer

• nem ösztönöz sem eredményességre, sem hatékonyságra, sem szükségletorientált szolgáltatásokra;
• nyílt végű támogatási kasszát feltételez, vagyis a felmerült szükségletektől teljesen függetlenül, annyi és olyan szolgáltatónak folyósítja a normatív támogatást, ahány szolgáltató működési engedélyt kapott;
• a szolgáltatások minősége szerint nem differenciál, a normatív támogatás minden esetben ugyanannyi;
• nem differenciál szükségletek szerint sem (a szolgáltatások létszáma, profilja, módszertana stb. a tekintetben független, hogy nincs vagy csak esetleges a kapcsolata a láthatóvá váló szükségletek nagyságával és természetével);
• belső logikájából következően folyamatosan túlszabályozást indukál;
• szabályozásából és szerkezeti felépítéséből adódón nem éri el az egyik legfőbb célját, nevezetesen, az egyenlő hozzáférést;
• mind a területi megoszlás, mind a tehervállaló képesség szempontjából igazságtalan és növeli az egyenlőtlenséget.

(2) Az önkormányzatok nem érdekeltek a szociális védelmi szolgáltatásokra szoruló személyek felkutatásában: 

• Mivel a szociális normatívák nem fedezik a tényleges szolgáltatási költségeket, ezért ezeket az önkormányzatoknak pótlólagos forrásokkal kell kiegészíteniük. Mindezek miatt éppen a legszegényebb és leghátrányosabb helyzetű településeken hiányzik a szociális ellátórendszer.
• A rendszer lefölözésre predesztinál. Az esetek döntő részében, a forrásszűke miatt az önkormányzatok abban érdekeltek, hogy az ellátások után járó normatívákhoz a lehető legkisebb mértékű forrás biztosítsák. Ennek következtében elsősorban olyan személyeket vonnak be az ellátásokba, akik öngondoskodásra képesek lennének, vagy akik maguk is meg tudnák fizetni az öngondoskodás képességét pótló szolgáltatásokat.

(3) Az évek folyamán egyre inkább elterjedt, hogy a központi állami kötelezése egyre több szociális szolgáltatás biztosítására próbálja kényszeríteni a helyi önkormányzatokat. Másképpen fogalmazva: A központi döntés-előkészítők, és döntés-hozók „rosszul ültek fel a lóra”, vagyis a központi állami előírások - az alkotmányos berendezkedés következtében - nagy eséllyel maradnak papíron, mivel az önkormányzatok autonómiája miatt a kötelezően előírt feladatoknak az „elmulasztása” semmiféle tényleges szankciót nem von maga után.

(4) Az elaprózott önkormányzati rendszer egyik negatív következménye, hogy a szolgáltatások éppen a legelmaradottabb térségekbe nem jutnak el. A kötelező feladatok a település méretétől függő differenciálása ezt a problémát nem oldja meg, így a szolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés elve sérül. A kisebb településeken élők nem juthatnak hozzá a helyzetüket javító ellátásokhoz. Az így kialakult „ellátási fehér foltok” az esetek döntő részében nem a nemtörődömségből adódnak, hanem szabályozási, finanszírozási, stb. egyszóval strukturális okai vannak.

(5) A jelenlegi rendszer korlátozza a közösségi szolgáltatások kibontakozását és széleskörű elterjedését, ugyanis az ellen hat, hogy az egyén és a szűkebb közösség megfelelően gondoskodhasson a rászorulók ellátásairól.

(6) Az ellátórendszer struktúrája nem épül egymásra. Az alapszolgáltatások és a szakellátás rendszere nincs rendszerbe integrálva. Egyfelől nincs kapcsolat a különböző rendszerek között, másfelől nincs kapcsolat a különböző ágazatok (szociális szolgáltatás, egészségügy, foglalkoztatáspolitika, gyermekvédelem, gyermekjólét) között.

(7) Az önkormányzati feladatellátásban a kötelező és fakultatív feladatok megkülönböztetése idejétmúlttá vált, mivel a jelenlegi struktúrában az önkormányzatok a kötelező feladataiknak sem tudnak eleget tenni, Így – értelemszerűen – csak csekély mértékben vállalnak magukra fakultatív feladatot. (Az Ötv. ugyanis előírja, hogy a fakultatív feladatok ellátása nem veszélyeztetheti a kötelezők megszervezését; amennyiben tehát egy önkormányzat a kötelező feladatait sem tudja ellátni, annyiban az Ötv. fenti szabálya a törvény erejénél fogva kizárja a fakultatívak ellátását.)

(8) Az alapellátás és a szakellátás finanszírozási rendszere torz. A szakellátások finanszírozása magasabb összegű, mint az alapellátásoké, ezért a rendszerben résztvevők az otthonközeli, olcsóbb alapellátások helyett inkább a drágább szakellátásaikat fejlesztették. A jelenlegi finanszírozási rendszer azonos módon kezeli az egymástól eltérő szolgáltatásokat is, így azokat, amelyek a szegénységet kezelik, valamint amelyek piaci alapon is nyújthatóak lennének.

1.3. A hozzáférés lehetőségei

Ha a jogosultság, a hozzáférés szempontjából nézzük a jelenlegi szociális szolgáltató rendszert, akkor két alapvetésből indulhatunk ki. Először azt vizsgáljuk, hogy mennyire érhetők el a szolgáltatások, azaz a jogszabályi előírásokhoz képest hol, mely településen működnek, vagy nem működnek ellátások. Másodszor a szolgáltatásokhoz való hozzáférés, a bemeneti oldal vizsgálata következik.

1.3.1. A szolgáltatások területi megoszlása

Nagyon röviden^[1], a főbb tendenciákat összefoglalva:

1993 és 2003 között az ellátottak számának alakulásában egy figyelemre méltó trendváltást regisztrálhatunk, nevezetesen, hogy a szociális ellátásban részsülők között azok száma, akik otthonközeli ellátást (pontosabban: „szociális ellátás szállásnyújtás nélkül”) vettek igénybe, jelentősen csökkent, ezzel párhuzamosan a bentlakásos intézményeket („szociális intézmények szállásnyújtással”) igénybevevők létszáma közel 18%-kal emelkedett (2. ábra).

1. ábra

1993- és 2003 között a szociális szolgáltatást igénybevevő személyek változása (%)

Forrás: Vécsei Pál, 2005

Ez a létszám-változás úgy következett be, hogy az előzőekben említett időszakban a bentlakásos intézmények bővülése messze elmaradt mind az otthonközeli ellátások számának gyarapodása, mind az egész ellátórendszer bővülésétől. Azaz az 1993 és 2003 közötti időszakban a településeken meglévő intézmények ellátottságának változása úgy alakult, hogy amíg a változás üteme az összes ellátások, valamint az otthonközeli ellátások vonatkozásában gyakorlatilag megegyezett (4,6%, ill. 4,5%), addig a bentlakásos intézmények bővülésének üteme mindössze 2,1% volt.

Magyarán: valószínűsíthető, hogy nem a bentlakásos intézmények számának bővülése, hanem az intézményekben élők létszámának változása az elődleges oka annak, hogy ilyen jelentős létszám-növekedést tapasztalhattunk a szállásnyújtással biztosított szociális ellátások eseteiben. Ez fordítva is igaz: az ellátottak létszámában történő, majd 20 százalékpontos esés nem arról szól, hogy szolgáltatások szűntek volna meg, hanem az igénybevétel csökkent le. Ráadásul azon ellátás-típusokban (szociális étkeztetés, házi segítésnyújtás, nappali szociális ellátás, bölcsődei ellátás) történt ez, amelyek alapszolgáltatások. Az pedig, hogy az előbbiekben említett intézmények igénybevételének változása jellemzően kisebb lélekszámú településen következett be, igen súlyos probléma (1. táblázat).

1. táblázat

Szállást nem biztosító szolgáltatások arányának alakulása 1993 és 2002 között, a települések százalékában  

Forrás: Vécsei Pál, 2005

Ha összevetjük a törvényben előírt intézményi követelménnyel, akkor durva becsléssel élve, azt mondhatjuk, hogy az intézmények mintegy fele hiányzik^[2]. Legnagyobb elmaradást a pszichiátriai, valamint szenvedélybetegek ellátás-típus (nappali ellátás, valamint közösség ellátás) vonatkozásában  regisztrálhatunk. De – mondjuk – gyermekek átmenti otthonából is csak a harmada működik annak, amit a jogszabályokból gondolhatnánk. Az alapszolgáltatások közül házi segítségnyújtás a települések közel 37%-ában, étkeztetés 23%-ában, gyermekjóléti szolgáltatás 7%-ában nincs. Pedig az előbbiekben felsorolt ellátásoknak – kivéve a gyermekjóléti szolgáltatásokat - 1993-tól minden településen kellene működniük!

Legjobban az idősek részére nyújtott nappali ellátása áll, hiszen az előírt településtípus 93%-ában működik. A pozitív ranglistán ezt követi a családok átmenti otthona (az előírt településtípusok 76%-ában), és a fogyatékosok nappali ellátása (az előírt településtípusok majdnem kétharmadában működik).

1.3.2. A hozzáférés homálya

A jelenlegi szabályozás a hozzáférés megállapításakor igen kevés egzakt támpontot nyújt. Így sem a szociális törvény (Szt.), sem az alacsonyabb szintű jogszabályok pontos meghatározások hiányában nem képesek a kor kihívásának megfelelően szabályozni e területet. Nyugodtan kijelenthetjük, hogy a mai szabályzásban a „gumi”-jelleg dominál, sőt ennél a helyzet a tekintetben rosszabb, hogy az intézmény működtetőit a szabályozás abban teszi érdekeltté, hogy potenciális ügyfelek közül a jobb státuszúakat válasszák ki. A rendszer tehát „lefölözésre” motiválja a fenntartókat és az ellátókat.

Szt. 93. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevétele önkéntes, az ellátást igénylő, illetve törvényes képviselője kérelmére, indítványára történik.

(…)

94/A. § (1) Az állami fenntartású intézmény esetén a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátás iránti kérelemről

a) a települési önkormányzat által fenntartott szociális szolgáltató, nappali és átmeneti elhelyezést nyújtó intézmény esetében az intézményvezető,

b) a megyei, fővárosi önkormányzat által fenntartott tartós bentlakásos intézmény esetében, ha a fenntartó önkormányzat képviselő-testülete eltérően nem rendelkezik, az intézményvezető,

c) a települési önkormányzat - ide nem értve a fővárosi önkormányzat - által fenntartott tartós bentlakásos intézmény esetében, ha a fenntartó önkormányzat képviselő-testülete eltérően nem rendelkezik, az intézményvezető,

d) a szociális ágazat irányításáért felelős minisztérium által fenntartott szociális intézmény esetén az intézményvezető dönt.

(2) Az (1) bekezdés szerinti esetben az intézményvezető írásban értesíti döntéséről az ellátást igénylőt, illetve törvényes képviselőjét.

(3) Ha az ellátást igénylő, illetve törvényes képviselője az intézmény vezetőjének a (2) bekezdés szerinti döntését vitatja, az arról szóló értesítés kézhezvételétől számított nyolc napon belül a fenntartóhoz fordulhat. Ilyen esetben a fenntartó (önkormányzati intézmény esetén az önkormányzat képviselő-testülete) határozattal dönt a beutalás kérdéséről.

(…)

94/B. § (1) Az állami fenntartású intézmény esetén az ellátás igénybevételének megkezdésekor az intézményvezető az ellátást igénylővel, illetve törvényes képviselőjével megállapodást köt, kivéve, ha az ellátás biztosítása a bíróság kötelező intézeti elhelyezést kimondó döntésén alapul. Az intézményvezető a megállapodást tizenöt napon belül megküldi a fenntartónak.

(2) Az (1) bekezdés szerinti megállapodás tartalmazza

a) az intézményi ellátás időtartamát (a határozott vagy határozatlan időtartam megjelölését),

b) az intézmény által nyújtott szolgáltatások formáját, módját, körét,

c) a személyi térítési díj megállapítására, fizetésére vonatkozó szabályokat,

d) egyszeri hozzájárulás megfizetésének kötelezettsége esetén a hozzájárulás összegét, továbbá az annak beszámítására, teljes vagy részleges visszafizetésére vonatkozó szabályokat.

(3) Az átmeneti szállást igénybe vevő hajléktalan személlyel megállapodást akkor kell kötni, ha az ellátás időtartama a 30 napot meghaladja.

94/C. § (1) Az intézményvezető - a 20/A. §-ban foglaltak szerint^[3] - az igények beérkezésének sorrendjében gondoskodik az ellátást igénylők elhelyezéséről.

(…)

94/D. § (1) Nem állami fenntartású intézmény esetén a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátás igénybevételéről az intézményfenntartó vagy az általa megbízott személy és az ellátást igénylő, illetve törvényes képviselője megállapodást köt. A megállapodás a 94/B. § (2) bekezdésben foglaltakon túl tartalmazza még az ellátás

a) kezdetének időpontját,

b) megszüntetésének módjait.

(2) Ha az egyházi, illetve nem állami fenntartó a helyi önkormányzattal, társulással vagy állami szervvel ellátási szerződést kötött, és az ellátási szerződés hatálya alá tartozó esetben a szociális szolgáltatásra irányuló kérelmet elutasítja, az ellátást igénylő, illetve törvényes képviselője az egyházi, nem állami fenntartó döntése ellen a közléstől számított nyolc napon belül az ellátási szerződést megkötő helyi önkormányzathoz, társuláshoz, illetve állami szervhez fordulhat. A helyi önkormányzat, a társulás, illetve állami szerv a kérelemről határozattal dönt.

A hozzáférés biztosításának tehát nincs egyértelmű szabálya, a döntés az intézményvezető kezében van. A jogszabályok megteremtik a fellebbezés jogi alapját, de ehhez nem társítanak olyan rendelkezéseket, amelyek valóban megalapoznák a fellebbezést, hiszen az alacsonyabb szintű szabályok [pl. 9/1999 (XI. 24.) SzCsM rendelet] sem adnak fogódzót, továbbra is az intézményvezető az, aki a beutalás során központi és kezdeményező szerepben van.

Az előgondozás

4. § (1) Az előgondozás keretében a szociális intézményi elhelyezést megelőzően az állami fenntartású intézménynél az intézményvezető vagy az általa megbízott személy, egyházi és nem állami fenntartású intézménynél a megállapodás megkötésére feljogosított személy vagy az intézményfenntartó által megbízott más személy (a továbbiakban: előgondozást végző személy) tájékozódik az intézményi ellátást igénybe vevő életkörülményeiről, egészségi állapotáról, szociális helyzetéről a megfelelő, személyre szabott szolgáltatás biztosítása érdekében, továbbá felkészíti az ellátást igénybe vevőt az intézményi elhelyezésre.

(2) Előgondozást kell végezni - az e rendeletben meghatározott kivételtől eltekintve - valamennyi ápolást-gondozást nyújtó, rehabilitációs, lakóotthoni, továbbá egyéb speciális szociális intézményi elhelyezés előtt.

(3) Egyszerűsített előgondozást kell végezni

a) a házi segítségnyújtást megelőzően,

b) a nappali ellátást megelőzően, ide nem értve a nappali melegedőben történő ellátást,

c) a harminc napot meghaladó átmeneti intézményi ellátást megelőzően, ide nem értve a hajléktalanok éjjeli menedékhelyén és átmeneti szállásán történő elhelyezést.

(4) Az országos ellátási területtel működő állami, egyházi fenntartású intézmény vezetője az előgondozást indokolt esetben a megyei, fővárosi, egyházi módszertani intézmény bevonásával végzi.

(5) A (4) bekezdés alkalmazásában különösen akkor indokolt a megyei, fővárosi, egyházi módszertani intézmény közreműködése az előgondozás elvégzésében, ha az ellátást igénybe vevő lakóhelye és az intézmény székhelye, telephelye közötti távolság a száz kilométert meghaladja, valamint ha az ellátást igénybe vevő sürgős elhelyezésre szorul.

5. § (1) Intézményi elhelyezés esetén az előgondozás célja

a) az elhelyezést igénybe vevő helyzetének megismerése annak megállapítása céljából, hogy az igénybe vevő állapotának és szükségleteinek megfelel-e az intézmény szolgáltatása,

b) a szolgáltatás biztosítása előtt tájékoztatás nyújtása az elhelyezést igénybe vevő részére az intézményi életre való megfelelő felkészülés érdekében,

c) annak vizsgálata, hogy az ellátást igénybe vevő életkora, egészségi állapota, valamint szociális helyzete alapján jogosult-e az ellátásra,

d) a szolgáltatás biztosításának előkészítése az igénybe vevő részére a fogadó intézményben,

e) az intézményben élők és dolgozók felkészítése az új igénybe vevő fogadására, az intézménybe történő beilleszkedés zavartalan biztosítása.

(2) Az előgondozás két szakaszból áll. Az előgondozás I. szakaszában az előgondozást végző személy az (1) bekezdés a)-c) pontjában meghatározott feladatokat látja el. Az előgondozás I. szakaszában tájékoztatni kell az ellátást igénybe vevőt, illetve törvényes képviselőjét az intézménnyel kötendő megállapodás tartalmáról, valamint a térítési díj várható mértékéről is. Az előgondozás II. szakaszában az előgondozást végző személy az (1) bekezdés d)-e) pontjában meghatározott feladatokat látja el.

6. § (1) Az állami fenntartású intézmény esetén, ha az intézményi jogviszony keletkezését az intézményvezető intézkedése alapozza meg, az előgondozás I. szakaszában az előgondozást végző személy az intézményi elhelyezésre irányuló kérelem beérkezésétől számított húsz napon belül a helyszínen tájékozódik az ellátást igénybe vevő életkörülményeiről és egészségi állapotáról, valamint ellátásra való jogosultságának fennállásáról. Ennek ismeretében véleményt nyilvánít arról, hogy az intézmény szolgáltatásai megfelelnek-e az ellátást igénybe vevő szükségleteinek és állapotának. Ha az intézmény szolgáltatása az igénybe vevő szükségleteinek, állapotának nem felel meg, az előgondozást végző személy más ellátási forma igénybevételére tesz javaslatot. Az előgondozást végző személy megállapításait a 2. számú melléklet szerinti előgondozási adatlapon rögzíti.

(2) Ha az előgondozást végző személy az igénybe vevő egészségi állapota tekintetében lényeges különbséget észlel a kérelemben foglaltakhoz képest, úgy

a) kezdeményezi, hogy az intézmény orvosa - amennyiben erre mód van - előzetesen vizsgálja meg az elhelyezést igénybe vevőt, és/vagy

b) az intézményvezető kezdeményezi az 1. számú melléklet „B” fejezetében foglalt megállapítások felülvizsgálatát az igénybe vevő lakóhelye szerint illetékes egészségügyi szakrendelés - az ellátást indokoló diagnózis szerint illetékes - szakorvosától.

(3) Az előgondozás II. szakaszának feladatait az előgondozást végző személy az intézményi elhelyezés igénybevételét megelőzően legfeljebb tíz nappal korábban végzi el, egyben kitölti a 3. számú melléklet szerinti adatlapot.

A jelenlegi rendszer problémáinak a részletes elemzését mellőzük, mivel egyfelől úgy véljük, hogy az előzőekben írtak jól illusztrálják a problémát, másfelől írásunkban inkább a lehetséges változásra összepontosítunk.  

1. A reform során megoldásra váró feladatok

A szociálpolitikai funkció- és feladatmegosztásnak megfelelően az európai gyakorlatot követve, a központi kormányzati szint az alapvető kockázatokkal szembeni védelmet biztosítja, míg a nem-központi szint (középszint, kistérség, település) elsősorban a személyes igények kielégítéséért (individuális segítség-igény) felel. A szociális szolgálatok működtetése, létrehozása tehát elsősorban a nem-központi, azaz a helyi szint feladata.

Megkerülhetetlen annak a kérdéskörnek a vizsgálata, hogy mely szolgáltatások biztosítása marad a központi és a helyi állami felelősség körében, és ezen ellátások vonatkozásában mely szereplőnek milyenek lesznek egyfelől a döntési kompetenciáinak szintjei, másfelől az ellátás és a szabályozás struktúrája, valamint a finanszírozás formája.

További megoldásra váró feladatok az alábbiak:

1. Miként lehet a szűkös közösségi erőforrásokból szükségletek és igények szerinti, magas minőségű szolgáltatási rendszert létrehozni?
2. Hogyan lehet olyan jólétmix-et létrehozni, ahol az ellátórendszer a különféle szolgáltatók „jó keverékét” (központi és helyi állam; non-profit, valamint for-profit szervezetek) célozza meg, a mindenkori informális segítő hálózatok bevonásával?
3. A szociális tervezés feladata a fel- és elismert szükségletek eredményes, hatékony és hatásos kielégítése. E tekintetben a következő kérdésekre kell választ keresnünk:

• Mit tekinthetünk alapvető szükségletnek, amelyet a központi és a helyi államnak garantálnia kell?
• A szükségletek hogyan válnak láthatóvá? Hogyan változnak/változhatnak a szükségletek a jövőben?
• A helyi különbségek milyen összefüggésben és mértékben, mely szolgáltatási típusok esetében vehetők figyelembe?
• Mely szociális szolgálatokra lesz szükség a jövőben, milyen minőségben és mennyiségben? Mennyi és milyen szakemberre lesz szükség?

Ehhez át kell építeni az egész – az elmúlt egy-két évben kialakult – finanszírozási, szabályozási, szervezési gyakorlatot (az átépítés során számos, mára kialakult forma új szerepben, új tartalommal felhasználható). Az önkormányzatok megszabadulhatnak a kötelező feladatok terhétől – miközben ezek egy része átkerül az állam által vállalt kötelező feladatok körébe, egy részük „pályázati, szerződéses pályára” kerül.

2.1. Az állami szerepvállalás – Hol a határ?

Jelen írásban nincs lehetőség kitérni a szakirodalom részletes ismertetésére, ezért csak jelzésszerűen, ott és olyan mélységben, ahol mondanivalónk megértéséhez feltétlenül szükséges, írunk elméleti felvezetést.        

Amióta létezik állami jóléti szerepvállalás, megkerülhetetlenül merül fel, hogy a jóléti funkciók meddig terjedjenek, meddig terjedhetnek? A kérdés egy kicsit leegyszerűsítve így hangzik: Az állam nem-piaci, (kvázi-)piaci eszközökkel mely szükségletek kielégítésére vállalkozzon, és e szükséglet-kielégítés hogyan történjen. Amennyiben lehet konszenzusról beszélni, azzal többé-kevésbé mindenki egyetért, hogy a jóléti állami beavatkozás nagy része a piaci kudarcokra adott válasz. Másik részük nem-piaci eszközökkel módosítja, vagy helyettesíti a piaci elosztást, és így nemcsak elosztási és egyéb ideológiai (méltányossági, szolidaritási) célokat szolgál, hanem olyan hatékonysági célokat is, mint a megszokott életszínvonal védelme, jövedelemkiegyenlítés, meritokratikus és közjavak biztosítása, valamint a piac által nem biztosítható kockázatok biztosítása (pl.: természeti katasztrófa vagy munkanélküliség).

Amikor a szociális szolgáltatások ellátórendszerét próbáljuk újraépíteni, az elképzelt konstrukció alapvonásaiban óhatatlanul felmerül az alcímben feltett kérdés (Hol a határ?) vizsgálatának szükségessége. Az állami jelenlét meddig terjedjen? Erre többféle érvényes válasz is létezik, hiszen történeti örökségtől, földrajzi helytől, értékbeállítódástól stb. függően máshol lehet meghúzni a határt. Ha ebből a többféle válaszlehetőségből kiemelünk egy köteget (közgazdasági logika), és e mentén haladunk (tehát – némi leegyszerűsítéssel élve - a kérdést hatékonysági kérdéssé transzformáljuk) a piaci kudarcok és az elismert szükségletek kielégítése között meglévő kapcsolatok mezőjére jutunk. Az állami szerepvállalás mérséklése indokolt (gondoljunk csak az oligo- és monopóliumok természetrajzára), de nem szabad, hogy cél legyen a jelentős mértékű funkcionális privatizáció^[4]. Nem ez a cél, hiszen ez megvalósíthatatlan. A cél, hogy az új struktúrába piaci elemeket, elveket vigyünk. 

Csak utalunk arra, hogy az e körbe tartozó közszolgáltatások számottevő része közgazdasági értelemben kollektív jószágként^[5] viselkedik, és ezért e javakat a tiszta piaci logika nem tudja kezelni. Nem tudja, hiszen az e körbe tartozó javak, szolgáltatási típusok esetében az információs aszimmetria mellett morális kockázattal és kontraszelekciós mechanizmus megjelenésével (pl. lefölözés), valamint jelentős externális hatásokkal számolhatunk. Már csak ezért is mindenképpen indokolt az állami jelenlét, az állami beavatkozás. Mikroökonómiai modellezéssel levezethető, hogy a piaci kudarcok a rendszer sajátos működéséből adódóan mindenképpen megjelennek, főként azon szolgáltatások tekintetében, ahol a hozzáférés meghatározása a „szegénység jogán”, és nem „önellátó-képesség pótlása okán” történik.    

Az új struktúrában tehát az állam szolgáltatási monopóliuma úgy törik meg, hogy közben elsősorban a szabályozás, másodsorban a finanszírozás területén az állam meghatározó szerepe továbbra is fennmarad. Horváth M. Tamás így ír erről: „A közszolgáltatások piacán a magánosítás csak olyan közegben valósítható meg, ahol a piaci kudarcokat kiküszöbölő közösségi funkciók realizálására meghatározott viszonyrendszer működik.”^[6] Ez olyan közszolgáltatási viszonyrendszert implikál, ahol a résztvevők szerepei átalakulnak. A rendszerbe új szereplő kerül, nevezetesen a szolgáltatás-szervező, amelynek funkciója, hogy a szükségletek meghatározásán keresztül definiálja a szolgáltatások tartalmát és az ezen keresztül a hozzáférést.

Másképpen megfogalmazva, a feladat annak meghatározása, hogy egy adott területen milyen ellátásokra mutatkozik igény, és melyekre nem. A szolgáltatás vásárlója dönthet arról, hogy a rendelkezésre álló forrásokból milyen szolgáltatási kapacitások működtetését kívánja biztosítani, s így e szolgáltatási kapacitásokat megvásárolja. Ekkor a közvásárló mind a szükségletek tartalmát, mind a szolgáltatási kapacitásokat erős jogosítvánnyal szabályozza. A fenti megoldás azon szolgáltatások körében alkalmazható, amelyek esetén az ellátott (fogyasztó) érdekérvényesítő képessége gyenge, így például akkor, ha a cél a szegénység enyhítése, a kommunikációs akadályok csökkentése, vagy a beilleszkedési esélyek javítása. Ebben az esetben a hangsúly a társadalmi és területi hátrányok kiegyenlítésén van.

Az elismert szükségletekhez való hozzájutás másik megoldása ott képzelhető el, ahol az igénybevevő rendelkezik saját forrással is. Ilyen szükségleti kör az, amikor a szolgáltatás célja az önellátó-képesség pótlása. Ez esetben a magánszektor bevonása támogatandó, mivel ez tipikusan közvásárlói feladat, melynek kielégítése kvázi piacon történhet, hiszen a piaci szolgáltató a közigazgatás megbízásából lát el közfeladatot. „Privatizálni elsősorban azoknak a közösségi igénybevételű javaknak a biztosítását lehet, amelyek esetében magas a fogyasztásból való kizárhatóság lehetősége. Ezek általában azon közjavak, amelyeket díjfizetés ellenében lehet igénybe venni.”^[7] Az előző gondolatot azzal tudjuk kiegészíteni, hogy egyrészt a szabályozás állami feladat marad, másrészt azért is szükséges az állami jelenlét, mivel a piaci mechanizmusnak a szolgáltatások helyettesíthetősége, valamint a földrajzi terület is korlátokat szab.

Ezen esetekben a finanszírozás egy része a jogosultak számára nyújtott pénzügyi konstrukciók (pénzbeli ellátások, voucher-rendszer, bonok rendszere, személyes büdzsé stb.) létrehozásával valósul meg.

Az utalványozás (voucher) lényege, hogy ez egy olyan támogatási típus, amely csak a leszerződött szolgáltatásokra fordítható, azzal a lehetőséggel, hogy – amennyiben a piacon több szolgáltató versenyez egymással - szabadon lehet megválasztani a szolgáltatót.  Azaz a felhasználás tárgya (mire fordítható?) kötött, viszont a „hol?” (mely szolgáltatónál?) szabad választás kérdése.

Milton Friedman így ír erről: „Az utalványos terv egyszerű és hatékony lehetőség arra, hogy a szülőknek nagyobb választási szabadságot adjon, miközben megtartja a jelenlegi pénzügyi forrásokat. Tegyük fel, hogy gyermekünk állami általános vagy középiskolába jár. Általában országszerte ez az adófizetőknek évente mintegy 2000 dollárjába került 1978-ban minden beiratkozott gyermek után. (…) Tegyük fel azonban, hogy a kormány azt mondja: „Ha mentesít minket gyermekének oktatási költsége alól, kap egy utalványt, egy papírt meghatározott pénzösszegről, amit csak és csakis akkor válthat be, ha ezt gyermekének iskoláztatására fordítja egy jóváhagyott iskolában.” A pénz összege lehet 2000 dollár, vagy kisebb összeg is, mondjuk 1500 vagy 1000 dollár.”^[8]

Ehhez két megjegyzést kell hozzáfűzni. Az egyik, hogy azt a megoldást, amikor az utalvány értéke nem fedezi a szolgáltatás teljes költségét, csak akkor lehet a szociálpolitikai elvekkel összhangban működtetni, ha ez csak a magasabb jövedelműek esetében érvényesül. Ezt a módszer Glennerster „kvázi-utalvány”-nak (quasi-voucher) hívja, amihez azt teszi hozzá, hogy az egyéni vásárlóerő úgy mobilizálódik, hogy – a szabad választás lehetősége mellett – összekötődik az állami támogatásokkal. Ekkor az egyén a magánpiacon tudja megvásárolni a szolgáltatást. Az Egyesült Királyságban ennek tipikus példáját a 90-es években az 5 éven aluli gyerekek után adott utalvány rendszerén láthattuk, ahol minden gyermek napközbeni ellátását biztosító szolgáltatás vonatkozásában lehet érvényesíteni az utalványt.^[9]

Ez mindenképpen a vásárló erősítését, és a kormányzati szerepkör visszaszorítását (kivéve: szabályzó funkció) jelenti, ahol a hozzáférés oldaláról az a központi kérdés, hogy hogyan és milyen mértékben vonódjanak be a magánforrások, illetve az, hogy az állam – amennyiben a fogyasztó nem rendelkezik saját forrással - a magánforrásokat milyen mértékben pótolja.

A másik újdonság, hogy a közszolgáltató és az igénybevevő (fogyasztó) között egy új viszony-, és ezzel párhuzamosan új érdekeltségi rendszer alakul ki.  Miben áll az újdonság? Abban, hogy amíg a közszolgáltatót világosan körülhatárolható szolgáltatási köztelezettség terheli, addig az igénybevevő (fogyasztó) érdekeltsége, valamint a minőség-érzékenysége megnő. A szereplők választásaik során tudatosabbak és költség-érzékenyebbek lesznek, valamint a közszektorban a versenysemlegesség biztosításának feltételei megjelennek.        

A támogatni kívántak szerint kétféle szolgáltatási kört különítettünk el. Látni kell, hogy egyrészt e két körnek van közös halmaza (amikor egyszerre szegény, valamint az önellátó-képesség pótlása indokolt), másrészt működési sémájában nincs lényegi különbség (3. ábra). Különbség csak a hozzáférés elveiben van.

1. ábra

A közszolgáltatások szervezésének sémája

Jelmagyarázat:

1. Az átalakítás főbb irányai

3.1. Hosszú távú célkitűzés

Hosszú távon a cél az állami beavatkozás rendszerének átalakítása. Az elérni kívánt célállapot egy rendszerszerűen működő, egymást kiegészítő és kistérségi szinten horizontálisan összekapcsolódó szociális és munkaügyi ellátórendszer, amely során

• gazdaságosabb (azaz a közszolgáltatásokhoz szükséges tényezőket a lehető legjobb áron szerezzék meg),  
• hatékonyabb (azaz a rendelkezésre álló erőforrásokat megfelelő mértékben használják ki),
• eredményesebb (azaz a ráfordítások váltsák ki azt a hatást, amiért annak kiadását elrendelték),
• igazságosabb (azaz a társadalmi egyenlőtlenségek csökkentése révén javuljanak az életesélyek, és lehetővé váljon mindenki számára hozzájutni az alapvető társadalmi javakhoz)

struktúra jön létre.

A javasolt változások súlyponti irányai:

• A pénzbeli ellátások körének és normativitásának megerősítése, szélesítése, szükség esetén mértékének emelése. Új pénzbeli támogatási formák kialakítása – az állami normatívák kiváltására.
• A pénzbeli ellátások és szolgáltatások funkcionális összehangolása (feladat-, felelősségi és hatáskörök kiépítése, szétválasztása). Az elmúlt évtized társadalmi változása is szükségszerűvé teszi a néhány, főként aktív korú inaktívak számára nyújtott pénzbeli ellátás szolgáltatásokhoz való integrálását (pl. tartós munkanélküliek számára biztosított beilleszkedést elősegítő programok; adósságkezelés).
• A szolgáltatások hozzáférésnek szabályozása, új megállapítási szisztéma kialakítása. A központi normatív finanszírozás és szabályozás jelentős visszaszorítása, a központi jogszabályok deregulálása.
• A központi állami támogatások felosztásának, elosztásának, a szolgáltatás-finanszírozás nagy részének regionális szintre delegálása.
• A szolgáltatások körében - ahol lehetséges - jövedelemfüggő térítési díj bevezetése.
• Probléma- és szükségletorientált központi állami programtámogatások kialakítása (figyelemmel az EU-támogatások keretében létrejövő szolgáltatásokra is).

3.2. A központ és a helyi szint felelőssége, feladatai

A javasolt átalakítási irány alapvető eleme, hogy a munkaügyi, szociális, gyermekjóléti és -védelmi szolgáltatások körében úgy kell egyértelműbbé tenni – mind a hozzáférés, mind a szabályozás, mind a finanszírozás terén - a központi állami felelősségvállalás körét, hogy közben szakítani kell a helyi önkormányzatok központi állami kötelezésének konkrét szolgáltatások létesítésére és működtetésére irányuló gyakorlatával. Ezzel párhuzamosan igénybevevői oldalról indokolt a nagyobb felelősségvállalás és a mobilizálható források bevonása.

A kormányzat jóléti beavatkozásának alapfundamentumai a pénzbeli ellátások biztosítása (a nyugellátások, a nyugdíjszerű ellátások, a családtámogatás, valamint a munkanélküli ellátások, a lakhatás támogatása és az európai országokban szinte kivétel nélkül [az egyik kivétel éppen Magyarország] létező ún. szociális minimum). Emellett a közszolgáltatások terén csak bizonyos konkrétan meghatározott szolgáltatások esetében létezik az ellátások biztosításának a felelőssége. Bármely országot is vizsgálunk, két esetben mindenképpen fennáll a kormányzat ellátási, szabályozási és finanszírozási felelőssége. Ezek a következők:

• munkaügyi ellátások;

• gyámügyi, gyermekvédelmi intézmények fenntartása, valamint – az esetek egy részében - gyermekjóléti szolgáltatás.

A többi esetben nincs közös európai gyakorlat (2. számú függelék), az adott ország történeti, kulturális, teherviselő képessége stb. dönti el, hogy milyen típusú szolgáltatásokat biztosít állampolgárai számára. Modellünk szerint Magyarországon még az alábbi, mindenki számára hozzáférhető szolgáltatási típus garantálása indokolt:

• esetmenedzser – alapszintű tanácsadás, információszolgáltatás, diszpécser funkció;
• közszolgáltatások biztosítása érdekében minden településen legalább egy internetes-hozzáféréssel rendelkező számítógép;
• étkeztetés (főzőkonyhával vagy melegítőkonyhával rendelkező intézményben, vagy a településen beváltható étkezési utalvánnyal);
• házi segítségnyújtás;
• gyermekek napközbeni ellátása;
• nappali klubok (közösségi terek kialakítása).

A fenti tevékenységi típusok azok, amelyek működtetése a települési önkormányzat kötelezettsége, azzal a kiegészítéssel, hogy a pénzügyi források döntő részét továbbra is a kormányzatnak kell biztosítania. Másképpen fogalmazva: az önkormányzatok számára az ellátási kötelezettség csak az előzőekben leírt szolgáltatási formákban áll fenn, a többi elismert szükséglet kielégítése regionális forrásallokáción keresztül valósul meg. Nézzük ennek a strukturális leírását:

A koncepció strukturális elve, hogy a rendelkezésre álló költségvetési források, és a szükségletekre adandó válaszok összehangolása a régiók szintjén valósulna meg. Eszerint a központi állam a különböző indikátorok alapján meghatározott pénzkontingenst „átadja” a Regionális Szociálpolitikai Tanácsoknak, melyek feladata és felelőssége a „megkapott” források tovább osztása. Így maguk a Regionális Szociálpolitikai Tanácsok lennének a régiókban az egyes szolgáltatások vásárlói.  A régióban működő szervezetek – egy előre meghatározott prioritási lista alapján – pályázhatnának a régióhoz.

A regionális forrásallokáció szervezeti sémáját az alábbiakban mutatjuk be:

Ezzel a szisztémával egy olyan, a mainál lényegesebben egészségesebb feladatmegosztás jönne létre a központi és a helyi (regionális, kistérségi, települési) szintek között, melynek eredményeképpen:

• létrejönne a központi állam által garantáltan finanszírozott pénzbeli ellátások rendszere, s ezzel párhuzamosan egy a mainál színesebb szolgáltatási paletta;
• létrejönne a modern és nyílt kormányzásnak megfelelő
  döntés-előkészítési és allokációs szervezetrendszer;
• intézményes (szabályozási és finanszírozási) keretek teremtődnének a szolgáltatások kooperáción alapuló, összehangolt működéséhez;
• az államközpontú szolgáltatás-szervezés helyét a probléma-központú, differenciált szolgáltatás-szervezés vehetné át;
• az új struktúra lehetővé tenné a transzparens rendszerek működését, azaz meggátolná az ellátások „túlburjánzását”, azt hogy sok, egymással párhuzamosan működő ellátás jöjjön létre, ami egyszerre munkavállalásra ellenösztönöző hatású, valamint csökkenti a rendszer hatásosságát, viszont növeli az adminisztrációs költségeket.

Az általunk elképzelt rendszer sematikus leírást lásd a 4. ábrán. A jobb érhetőség kedvéért a következő oldalon szereplő ábrát a különböző funkciók lapján felbontottuk ( 3. számú függelék)

1. ábra

A szolgáltatási ellátórendszer új működési sémája

A fejezet végén indokolt egy kis rövid kitérőt tenni. Az átalakítás irányának egy része vitán felül áll (intézmények közötti összhang megteremtése, szabályozási kérdések újragondolása stb.), de vannak olyan pontok, amelyekre jogosan kérdezhetünk rá: miért pont így? Ilyennek érezzük egyfelől az allokációs mechanizmus mikéntje, másfelől azt, hogy miért tarjuk jónak, ha az állami normatívákat pénzbeli transzferrel helyettesítjük?

Előbbi eset részletes ismertetését más munkákban tesszük meg^[10]. Itt csak annyit jegyzünk meg, hogy az ellátások, így különösen a hozzáférés biztosítása vonatkozásában a szubszidiaritás elvét követjük. Tesszük ezt azért, mert úgy véljük, hogy mind az eljárási szabályok, mind a célmeghatározások, mind a szükséglet-megállapítások, mind a döntési-szabályozás kompetenciák tekintetében akkor tudunk hatékonyan, eredményesen és méltányosan működni, ha e tényezőket, döntéseket minél közelebb visszük a felhasználóhoz, a potenciális igénybevevőkhöz.

Arra a kérdésre, hogy ahol ez lehetséges, miért célszerű új pénzbeli támogatási formák kialakítása, és ezzel az állami normatívák kiváltása, az érveink a következők:  

1. Az állami rendszer két funkcióját könnyedén szét tudjuk választani, ahol egyrészt továbbra is fenn lehet tartani a szabályozó funkciót, másrészt az ellátások finanszírozása nem a fenntartókon (intézményeken), hanem a jogosultakon keresztül valósítható meg.
2. A szolgáltatási közszektorban egy olyan új szerződéses viszonyrendszer kialakítása a cél, ahol a központi állam az eddigieknél korlátozottabban, de e korlátozott körben nagyobb felelősséggel működik. Ez a logika magával hozza a szociális szolgáltatások modernizációja egyik hangsúlyos irányának vizsgálatát, jelesül, hogy a központi állami normatívák, hozzájárulások egy részét miként lehet pénzbeli transzferekkel helyettesíteni.  
3. A pénzbeli transzferek nyújtásával egyfelől a finanszírozás – kapacitásszabályozás – felelősségi körök hármasát együttesen, összehangoltan lehet kezelni, másfelől ezzel az eszközrendszerrel könnyebben valósul meg a bentlakásos intézmények – átmeneti otthonok – otthon közeli ápolást, gondozást és személyi segítést nyújtó formák között az átjárhatóság biztosítása.
4. Növeli az állampolgárok felelősségét, így csökkentve a morális kockázatot.
5. A szektorsemlegesség biztosítása határozottabb és egyértelműbb, mivel a források egy része a jogosulthoz kötődik.
6. Az állami beavatkozás összes eszközrendszerét - pénzbeli transzferek, szociális közszolgáltatások, programfinanszírozások – együttesen lehet alkalmazni, így növelve a rendszer átláthatóságát, valamint a pénzügyi hatékonyságot.
7. A tapasztalatok azt igazolják, hogy a pénzbeli transzferekhez való hozzáférés eszközrendszere hatásosabb, mint a szolgáltatások esetében, valamint a potenciális igénybevevők elérése is könnyebb és olcsóbb.
8. Mind a hazai, mind nemzetközi példák azt mutatják, hogy az „új szegénység” kezelésének egyik legeredményesebb eszköze, ha a szolgáltatások pénzbeli transzferek nyújtásához kapcsolódnak.
9.  A szolgáltatások igénybevétele során lesznek olyan jogosultak, akiknek nincs elegendő forrásuk a szolgáltatás megfizetésére. Ilyen esetekben vagy teljes mértékben vagy részben a központi állam pénzbeli transzfert nyújt a jogosultnak. Az ilyen technika óriási előnye, hogy sem a szolgáltatásokhoz való hozzáférés elve, sem a méltányosság elve nem sérül.

1. Szervezeti-intézményi struktúra

4.1. Igazgatási megoldások - szolgáltatásszervezés, -nyújtás kérdésköre

Szemben a jelenlegi, normatív támogatáson alapuló finanszírozási rendszerrel, ahol a működési engedély egyben az állami pénzek lehívását lehetővé tevő felhatalmazás is, az új rendszerben a működési engedély egy piacszabályozó, és elsősorban fogyasztóvédelmi (minőségvédelmi) intézményi rendszer. Az önkormányzatok, és egyéb fenntartók, ellátásnyújtók feladata pedig a szolgáltatások elérhetőségének (a kínálatnak) biztosítása.

Központi szint – ágazati minisztérium és háttérintézménye

Az új struktúrában a kormányzat akaratának érvényesítésére az alábbi csatornákon keresztül nyílik lehetőség:

1. pénzbeli ellátásokon keresztül, ami felöleli azon pénzbeli transzferek körét is, amelyek bizonyos szolgáltatási csomaghoz köthetők;
2. a központi kormányzathoz intézményesen kapcsolódó szervezetrendszerén - munkaügyi hivatalokon, szociális szolgáltatásokon, valamint szociális és gyámügyi hivatalokon - keresztül;
3. a központi kormányzati programfinanszírozáson keresztül.   

A kormányzat (ágazati minisztérium, ill. háttérintézménye) szolgáltatásnyújtó feladata a munkaügy területére, témánk szerint pontosabban az aktív korú nem foglalkoztatottak ellátására, koncentrálódik. Ez olyan terület, ahol nemcsak szolgáltatásnyújtás, hanem hozzá kapcsolódó hatósági - szabályozási – igazgatási funkciók, valamint a források biztosítása is jogszabályok által megfogalmazott kötelező feladat.

Az egész szolgáltatási szektort érintő generális kormányzati funkció az ellenőrzési rendszer kidolgozása, fenntartása, és az outcome-ok, valamint a visszacsatolások intézményi - szervezeti kereteinek működtetése. Ehhez szorosan kapcsolódik az adatok - intézményi, forgalmi, pénzügyi, megoszlási adatokról van szó - gyűjtése, értékelése, mint közfeladat.

Középszint – Regionális Szociálpolitikai Tanács, dekoncentrált intézmények 

A Regionális Szociálpolitikai Tanács funkciója egyrészt a szociális szolgáltatások allokációja, amely egyszerre jelent közvásárlást és a források újraelosztását, valamint az elszámoltatási szisztéma kidolgozását és működtetését. Másrészt stratégiai területe az állami munkaügyi szervezetrendszerrel való együttműködés, olyan integrált ellátási formák megkeresése, melyek hatékonyan segítik az aktív korú nem foglalkoztatott emberek, valamint családjaik munkaerőpiaci és társadalmi integrációját, hiszen a munkaügyi intézményekben összpontosul mindazon eszközrendszer (passzív és aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök, hatósági és igazgatási funkciók), amelyek hatékony szolgáltatási tartalmakat képesek nyújtani a munkanélkülieknek. Viszont mind a hazai, mind az európai példák azt mutatják, hogy e szolgáltatási csomagok érvényessége korlátozott. A munkaerőpiac átalakulása, valamint a kirekesztés, kiilleszkedés különféle társadalmi megjelenései olyan helyzeteket eredményeznek, hogy bizonyos helyzetekben – pl. tartós munkanélküliek; alacsony képzettségű fiatalok; hátrányos térségben lakók; speciális munkaerőpiaci hátrányokkal rendelkezők – a hagyományos munkaerőpiaci eszközök nem elégségesek. A helyzet javításához olyan tevékenységi típusok szükségesek, amelyekben hangsúlyosan jelenik meg a szociális munka, az egyénre szabott segítő tartalom.

Az integrált formák megszervezésének további, nem elhanyagolható előnye az intézmények közötti koordináció javítása, amely a költségek optimalizálása mellett, egyben a jobb, magasabb szintű ellátás záloga.

Ahhoz, hogy a bentlakásos intézmények – átmeneti otthonok – otthon közeli ápolást, gondozást és személyi segítést nyújtó formák közötti átjárhatóság biztosítva legyen, valamint a hozzáférés (jogosultság), a szabályozási kérdések, és a források biztosítása „együtt kezelődjön”, indokolt, hogy a kormányzat a kapacitások szabályozása és a jogosultságok megállapítása vonatkozásaiban erős jogosítványokkal rendelkezzen. Ennek értelmében a megállapító funkció - mind a bentlakásos intézményi, mind az otthon közeli ápolást, gondozást és személyi segítést nyújtó szolgáltatások (házi segítségnyújtás) eseteiben - a középszinten szerveződő állami szociális intézmény (bázisa a már meglévő szociális-gyámügyi hivatalok) kezében összpontosul. (Természetesen a jogosultság meghatározása egy többszereplős folyamat, ahol megjelenik az egészségügyi és szociális szükségletek mérlegelése.)  

Az intézmények fenntartása viszont szétválik: míg a bentlakásos intézmények működésének biztosítása – elsősorban központi forrásból – a Regionális Szociálpolitikai Tanács feladata, addig az otthon közeli szolgáltatások ellátási felelőssége a települési önkormányzatra hárul.

Kistérségi, települési szint

Mint láttuk, az állam a szolgáltatások egy a mainál jóval szűkebb körében köteles az egyenlő hozzáférés biztosítását garantálni.

Ez az ellátási felelősség nem jelenti feltétlenül azt, hogy minden településen kell biztosítani e szolgáltatásokat, hiszen előfordulhat, hogy ezt vagy a méretgazdaságosság okán (pl.: a potencionális igénybevevők száma alacsony és/vagy irreálisan magasak lennének a szolgáltatás biztosításának költségei), vagy szakember-hiány miatt nem célszerű létrehozni. Olvasatunkban az ellátási felelősség azt jelenti, hogy a jogszabályban meghatározott szolgáltatási csomagok vonatkozásában minden potenciális célcsoport számára biztosítani kell az ellátáshoz való egyenlő hozzáférést.  Erre több megoldás is létezik: pl.: mobilszolgáltatás, buszoztatás, és persze adott településen létrehozott szolgáltatás.

Az, hogy milyen egyéb szolgáltatás fog működni az adott térségben, már nem a központi állam előírásán múlik, hanem a középszinten szerveződő Regionális Szociálpolitikai Tanács kompetenciája.

Ebben az új szisztémában szükség van egy olyan szereplőre (esetmenedzser), aki települési szinten (minden településen!) képes az információk nyújtására. Fontos, hogy munkajogi értelemben ez a szereplő ne függjön a helyi viszonyoktól, ezért szükséges a központi állami alkalmazása. Az esetmenedzser feladatait a következőképpen lehet összefoglalni:

• tanácsadás;
• diszpécser feladat (a jóléti ellátórendszerben való tájékozódás elősegítése);
• az információk biztosítása (ehhez tárgyi feltételként internetes ellátottsággal, és adatbázisokkal felszerelt számítógép szükséges);
• döntés-előkészítőként a szolgáltatásokhoz való hozzáférés során a jogosultság vizsgálata.

Tudni kell, hogy ez a rendszer sem ad minden helyzetre megoldást – pl.: bizonyos térszerkezetű térségek (aprófalvas térség, „igazi” központ nélkül), és/vagy településtípus (zsáktelepülés) -, így mindenképpen számolni kell a (bizonytalan stabilitású és kevéssé tervezhető) programfinanszírozás módszerével. A programfinanszírozás céljainak kijelölése és a tervezés lebonyolítása, valamint az ehhez szükséges források biztosítása központi kormányzati feladat. A források biztosításához – természetszerűleg – a regionális forrásallokációból is hozzá kell járulni.

Az ellátórendszer szempontjából lényeges tanulság, hogy a regionális allokáció és a programfinanszírozás, valamint a pénzbeli ellátások együttes alkalmazása jelent megoldást arra nézve, hogy az elismert szükségletek kielégüljenek.

4.2. Finanszírozás

A finanszírozás, valamint a szabályozási - szervezeti - igazgatási környezet megváltoztatásával a jelenleg működő „buta, de biztonságos” normatív-intézményi finanszírozási rendszert felváltja a többszereplős, valóban a felhasznált/„megvásárolt” szolgáltatásokat finanszírozó struktúra. Az előző mondat tartalmának kifejtése a következő:

Először is, ez azt jelenti, hogy a jelenleg működő normatív finanszírozást egy a mainál többszektorú rendszer váltja fel.  Mint már utaltunk rá, a források döntő része egy regionális szinten szerveződő forrásallokációs mechanizmuson keresztül jut el a felhasználókhoz.

Másik lényeges pénzügyi csatorna a központi állami munkaügyi intézményrendszer. Mindkét esetben a forrásallokációhoz igazgatási - szabályozási(közvásárlói) - ellenőrzési funkció is társul.

A harmadik fő pénzügyi újraelosztást, a települési önkormányzatok alapszolgáltatási kötelezettségeihez való hozzájárulás jelenti. Azaz az alapszolgáltatások pénzügyi fedezetét a kormányzat, a települési önkormányzat, valamint – a nappali klubokat ide nem sorolva - a jogosultak együttesen teremtik meg.  

A finanszírozási struktúra „megengedi”, hogy a nem önhibájuk miatt hátrányos helyzetbe kerülő települések, kistérségek az önrészük fedezésére teljes mértékű vagy részbeni kiegyenlítő juttatást kapjanak.  Ez céljaiban hasonlóan működne, mint a mai rendszer^[11], de egyfelől a források biztosítása a jelenleginél sokkal koncentráltabban valósulna meg, valamint az ellenőrzés, elszámoltatás rendszerszerű kiépítésével társulna. Másfelől a kormányzat szakmai oldalról sokkal intenzívebben tudna segíteni a településen lévő szakembereknek.

Az igénybevevők díjfizetésének mértéke fő szabályként a jogosult (és családja [tartásra köteles és képes hozzátartozó]) jövedelmi (és vagyoni) tehervállaló-képességének függvénye.

A regionális forrásallokáció útján működtetett szolgáltatások esetében az is elképzelhető, hogy az egyéb külső forrást (fenntartó, ill. igénybevevők) is bevonjunk, de ezt minden esetben a szóban forgó ellátás típusa, valamint a pályázati kiírás határozza meg.

Összefoglalóan, a jobb érhetőség kedvéért a fejezetben írtakat táblázatba foglaltuk:

1. A hozzáférés biztosítása – az új modell

5.1. A jogosultság általános elvei

A jogosultságok meghatározása a szolgáltatások esetében sokkal nehezebb, mint a pénzbeli ellátások vonatkozásában. E nehézség főként abból adódik, hogy a) a rendelkezésre álló eljárási módok kevésbé kézzelfoghatóak, mint ezt a pénzbeli transzferek jogosultsági kritériumrendszereinél tapasztalhatjuk. Gondoljunk csak arra, hogy egy jogosultság megállapítása során egyszerre több szempontot (szociális, egészségügyi, munkaerőpiaci, lakhatási stb.) kell mérlegelni. Az egzaktabb megközelítést az is nehezíti, hogy sok esetben b) a szolgáltatás pontos tartalmát (a rászorultság mértékét) is nehéz meghatározni, arról nem is beszélve, hogy e meghatározás során előfordulhat, hogy c) a szolgáltatásnyújtók érdekei erősebben jelennek meg, mint az igénylő szükséglete. A következő probléma, amely „homályosítja” a jogosultság pontos meghatározását, hogy d) az igénybevevői oldal részéről a megjelenő és a teljesíthető szükségletek között diszkrepancia áll fenn. Ennek kapcsán nyugodtan kijelenthetjük, a felmerülő igények és a még teljesíthető szükségletek meghatározása igen problematikus. Végül, de nem utolsósorban a jogosultság pontos meghatározás azért is problematikus, mert e) a szereplők közötti koordináció plusz feladatként jelenik meg. 

1. A rendelkezésre álló eljárási módok kevésbé kézzelfoghatók

Egy ellátásra szóló jogosultság megállapításának bizonytalansága egyrészt a probléma bonyolultságából, másrészt az igénybevételi idő bizonytalanságából, harmadrészt a kapacitásszabályozás és a rendelkezésre álló források korlátos voltából adódik. A szolgáltatásokhoz való hozzáférés szabályozásának - elméleti megközelítésből - univerzális, normatív alapon, valamint diszkrecionális szelekción alapuló megoldásait lehet megkülönböztetni. Utóbbi esetnek további két alternatívája lehetséges: a diszkrecionális szabályozás keretjellegű (adminisztratív diszkréció), vagy egyéni mérlegelés alapján valósul meg.

Az univerzális (alanyi, állampolgárság alapján meghatározott) jogosultság a normatív szabályozás. Gyakorlatilag ez mindenki számára biztosítja az egyenlő hozzáférést, aminek az előfeltétele egyfelől egy széles jogosultsági kör, másfelől az országos lefedettség. Ezt - racionálisan mérlegelve - a szolgáltatások területén csak igen korlátozott mértékben lehet felvállalni. A normatív szabályozás esetében az alkalmazás olyan formában képzelhető el, amikor potenciálisan széles igénybevevői körrel számol, de a jogosultság ez esetben nem fed le mindenkit. A jogosultsági körök mindenképpen szűkítettek (pl.: egészségügyi állapot, demográfiai tényezők), de országosan szinten egységesek. Normatív szabályozás bevezetését akkor célszerű felvállalni, ha:

• a hozzáférés, a jogosultság hosszú távon is biztosítható;
• a hozzájutás feltételei pontosan rögzíthetőek;
• a jogosultság jogszabályok mentén kikényszeríthető és ellenőrizhető;
• biztosítható az országos lefedettség (egyenlő hozzáférés biztosítása).

A keretjellegű (adminisztratív) diszkréciót engedő szabályozás „a helyi sajátosságok figyelembe vételének lehetővé tételével, illetve az adminisztráció gyors reagáló képességének biztosításával úgy oldja a normatív reguláció rugalmatlanságát, hogy eközben biztosítja a kérelmek szervezeten belüli egységes szempontok szerinti elbírálását”.^[12] Úgy véljük, hogy e szabályozási módszer az, amely a legtöbb szolgáltatás esetében alkalmazható.

Az egyéni mérlegelést lehetővé tevő diszkrecionális jogkör létrehozása nem tanácsos, mivel nagyban növeli a kiszámíthatatlanságot, valamint jelentősen csökkenti a jogszerűséget. Azonban lehetnek olyan esetek, amikor csak ez a megoldás az egyedüli járható út (pl. szerteágazó, és/vagy túl szűk, speciális szakértelmet igénylő terület, ill. forráshiány eseteiben).  

1. A szolgáltatás pontos tartalmát (a rászorultság mértékét) is nehéz meghatározni

Már többször írtuk, hogy amikor egy szolgáltatás tartalmát kívánjuk meghatározni, két részre tudjuk bontani. Egyrészt indokolt külön kezelni azon szolgáltatásokat, ahol az igénylés alapja elsősorban valamilyen egészségügyi probléma, azaz ápolás-gondoskodás szükséglet. Ekkor a szolgáltatás célja az önellátó-képesség pótlása. A második szolgáltatási halmaz: azon szolgáltatások, ahol az igénylés alapja valamilyen hiány (tipikusan jövedelemhiány). Ekkor a cél a szegénység enyhítése.

Utóbbinál, az esetek döntő többségében vagy nagyon konkrétan meghatározható igénnyel, vagy nagyon nehezen megragadható szükséglettel kell számolnunk. A „rossz helyzetben” lévő ügyfél ezen esetekben általában az alacsony küszöbű szolgáltatásokhoz (pl. családsegítő szolgálat) fordul, ahol a szociális munka egyik feladata éppen a probléma beazonosítása. A másik lehetséges forgatókönyv, amikor jól beazonosítható nehézséggel, hiánnyal (pl. lakásfenntartási nehézség, jövedelemhiány) állunk szemben. Ebben az esetben a szükségletek jól behatárolhatóak, azzal a megszorítással, hogy az esetkezelés során újabb problémák merülhetnek fel.

Az ápolás-gondoskodás szükséglet megjelenésének paraméterezése könnyebb feladat, hiszen véges számú ápolási szükséglettel állunk szemben, így már a bekerüléskor meghatározható az az ápolási tartalom és időmennyiség, amelyet pénzben is ki lehet fejezni.

1. A szolgáltatásnyújtók érdekei erősebben jelelnek meg

Most csak abban a kontextusban foglalkozunk ezzel a kérdéskörrel, hogy a fenntartók és/vagy a szolgáltatásnyújtók érdekérvényesítési potenciálja miként befolyásolja az ügyfél választását. A választhatóság szabadsága során rögtön két lényeges problémával mindenképpen szembe kell néznünk. Az egyik: „A felhasználói választás koncepciója számos formát ölthet: a szolgáltató megválasztása (hol?); a szakember megválasztása (kit?);  a szolgáltatás megválasztása (mit?); az időpont megválasztása (mikor,) és a hozzáférés csatornájának - telefon, internet, személyes - megválasztása (hogyan?).”^[13] A másik problémakör a piaci kudarcok irodalmához csatlakozik. A választás, mint lehetőség során mindig felmerül egyrészt a monopólium (monopszónia), és az oligopólium megjelenésének kérdése. A szakirodalmi leírások szerint^[14] ha egy adott szükséglet(csoport) kielégítésére szakosodott szolgáltató piaci  részesedése 15% feletti, már nem beszélhetünk tökéletes piacról. Aprófalvas körzetben, elmaradott térségekben, nem nagy lélekszámú településeken (község, kisváros) nagyon könnyen kialakulhatnak ilyen helyzetek. Másrészt mindig számolnunk kell az információs kudarcokkal, információs aszimmetriákkal. Ezek a piactorzító, a választás szabadságát korlátozó tényezők a különböző érdekhordozó csoportoktól (stakeholderek) is eredeztethetők.

A fentiekben jelzett negatív jelenségek hatása a szakirodalmi leírásokból jól ismert. Meglétük a lefölözéshez („kimazsolázás”) vezethet. Sokan állítják, hogy a választás szabadságának végeredménye óhatatlanul az, hogy a valamilyen okból népszerűbb szolgáltatók (jól működik az adott szolgáltatás, jó a PR-ja, bürokratikus érdek miatt stb.) válogatni fognak az ügyfelek között, aminek nem-szándékolt, de törvényszerű következménye az egyenlőtlenségek növekedése.    

1. A szükségletek meghatározása és a szűkösség problémája

A hozzáférési szabályok megalkotása során mindig azzal szembesülünk, hogy a célokhoz képest a rendelkezésre álló források mindig szűkösek. Ebből a szűkösségből sok minden következik, amelyből talán az egyik leglényegesebb, hogy a rendelkezésre álló, elégtelen erőforrásokat eredményesen, hatékonyan és gazdaságosan kell felhasználni^[15], mivel csak ekkor védhető az állami beavatkozás, az állami újraelosztás. A hozzáférés meghatározása tehát – első körben mindenképpen – a források szűkőssége és a szükségletek bősége közötti ellentmondásba torkollik. Ennek megfelelően három kiinduló tételt lehet megfogalmazni. Ezek a következők:

1. Az erőforrások szűkösen állnak rendelkezésre az alternatív felhasználási lehetőségeikhez képest.
2. Az erőforrásokat tehát a különböző felhasználási lehetőségek között szét kell osztani, azaz a rendelkezésre álló forrásokat alternatív felhasználási lehetőségek között kell allokálni.
3. Ezáltal minden olyan célnak, amelyet korlátozott erőforrások felhasználásával lehet elérni, haszonáldozati költsége van, ami egyenlő annak a feláldozott lehetőségnek a hasznával, ami alternatív felhasználás esetén lett volna elérhető.

Nem elég, hogy a felmerülő szükségleteket sem tudjuk maximálisan kielégíteni, ráadásul a szükségletek beazonosítása sem egyszerű feladat, hiszen ehhez a kérdéskörhöz szorosan kapcsolódnak a következő felvetések: Ki határozza meg és mely területen történik a szükséglet-kielégítés? Honnan származik az információ? Hogyan lehet szabályozni? 

1. A szereplők közötti koordináció többlet ráfordítási igénye

A hozzáférés kritériumrendszerének meghatározásakor mindenképpen különbséget kell tennünk a megállapító és a szabályozó funkció között. Előbbi eseten végső soron mindig hatósági jellegű feladatot értünk. Ehhez – természetesen – kapcsolódik egy sor egyéb más is, attól függően, hogy a fogyasztó/igénybevevő milyen típusú intézményt kíván igénybe venni. A szabályozás ennél komplexebb ügy, hiszen ez kiterjed finanszírozási, szakmai, elszámolási, valamint kimenet-szabályozási kérdésekre is.  Ennek kapcsolati rendszerét lásd 4. számú ábrán.

Az általunk javasolt modellben a szolgáltatás vásárlója egy középszinten működő korporatív testület (Regionális Szociálpolitikai Tanács), amely a források allokálásával elégíti ki a szükségleteket. Így a szükségletek döntő hányada ezen a szinten kerül meghatározásra, kielégítésre pedig kistérségi, illetve települési szinten. A felmerülő logisztikai-szervezési kapacitás egyrészt a kistérségi szinten működő szolgáltatásokra, másrészt a településeken székelő esetmenedzserre hárul.    

Összegezve az előző részeket, látható, amikor egy szolgáltatáshoz való hozzáférést akarunk meghatározni, számtalan problémával nézünk szembe. A szabályozás során a problémák nagy része úgy oldható fel, ha a hozzáférés biztosítását nem kezeljük elkülönülten. Ennek elvei:

1. Megteremtjük a finanszírozás – kapacitásszabályozás – felelősségi körök hármasa között a kapcsolatot.
2. Intézményes eszközökkel biztosítjuk a bentlakásos intézmények – átmeneti otthonok – otthon közeli ápolást, gondozást és személyi segítést nyújtó formák közötti átjárhatóságot.

Ezek az elvek meghatározzák a jogosultsági rendszert is, hiszen a különböző finanszírozási csatornák összehangolása, a beutalás, illetve a felülvizsgálati rendszer felépítése, valamint a szükségletek (állapot) változása során felmerülő szolgáltatási és hatósági funkciók (beleértve az ellenőrzést is) összehangolása nélkül nem lehet a hozzáférést leírni. Ez következik a rendszer logikájából.

Ennek egyik lényeges következménye, hogy egyrészt az egyenlő hozzáférés csak bizonyos, előre meghatározott körökben biztosítható, másrészt a szükséges – lehetséges metszetben lehet további feladatokat meghatározni. Ha ezt, mint alapfelvetést elfogadjuk, akkor a kérdés, még kérdés marad: ki és mit csináljon? Szebben megfogalmazva: Hol húzódik a központi állam, és hol kezdődik a helyi állam felelősségének a határa, amikor a szolgáltatások működtetéséről (szabályozásáról), finanszírozásáról és a hozzáférés kritériumrendszeréről gondolkodunk. A továbbiakban erre a kérdésre keressük a választ.

5.2. A jogosultság megállapítása – néhány konkrét példával

5.2.1. Normatív alapon nyújtott ellátások

A normatív alapon nyújtott ellátások azon ellátási körök, melyről azt gondoljuk, hogy az alapvető szociális biztonsághoz tartozik, így működtetése állami feladat. Ebből a kormányzat felelőssége bizonyos szolgáltatások nyújtása mellett a hozzáférési szabályok megalkotása, valamint a források biztosítása. Ezzel szemben a települési, vagy kistérségi önkormányzatok felelőssége a szolgáltatások biztosítása, akár úgy, hogy maga az önkormányzat tart fenn ilyen típusú szolgáltatást, akár úgy, hogy kiszerződik, más for-profit, vagy non-profit ellátókkal köt szerződést.

Konkrétan ez azt jelenti, hogy - mint már említettük - egyértelműen kormányzati hatáskörnek tekintjük a munkanélküliség kezelésére, valamint a gyermekek jólétének és védelmének biztosítására létrehozott ellátórendszert. A településen lévő esetmenedzser is a központi állami rendszer alkalmazottja. Az ő szolgáltatásai mindenki számára elérhetőek és térítésmentesek. A települési önkormányzatok, vagy kistérségi önkormányzati társulások (ill., ha lesznek, akkor a kistérségi önkormányzatok) tekintetében kötelező feladat a nappali klub fenntartása, az étkeztetés biztosítása, a gyermekek napközbeni ellátása, valamint a házi segítségnyújtás.  

Az előző mondatban felsorolt szolgáltatások vonatkozásában a jogosultsági kritériumrendszert az egész országra egységesen kiterjesztve törvény határozza meg, így biztosítva az egyenlő hozzáférés esélyét. A hozzáférés általános elve, hogy e szolgáltatásokra demográfiai és/vagy egészségügyi (esetleg egyéb, pl. hajléktalan) kritériumokat figyelembe véve automatikusan jogosult. A hozzáférés tehát tág teret enged, mégis, hogy a források ne legyenek finanszírozhatatlanok, szükség van a hozzáférés behatárolására. A hozzáférés szűkítése nem a jogosultsági szabályok mentén, hanem a finanszírozáson keresztül történik. Ez azt jelenti, hogy ugyan a fenti szűkített értelmében (demográfia; egészségügyi; egyéb okok) mindenki jogosult az ellátásra, de az igénybevétel során – teherviselő-képesség függvényében – az igénybevevőknek (vagy családjának) hozzájárulást kell fizetni, ami szolgáltatásonként különbözőképpen alakul.

Azon szolgáltatások körében (pl.: bentlakásos intézmények, ill. szolgáltatások többsége), ahol az igénybevevőnek kötelezően hozzá kell járulni a kapott szolgáltatások költségeihez, de erre sem ő, sem a tartásra köteles hozzátartozója nem képes – részben, vagy teljes összegében – a központi állam által biztosított pénzbeli ellátások azok, melyek a díjfizetés alapját képezik. A jogosult a támogatás nyújtását nem készpénzes juttatásként, hanem voucher-kiegészítésként kapja.

Nappali klubok

Nappali ellátásra (klubok) idősek, hajléktalanok, speciális szükségletekkel rendelkező csoportok jogosultak (pl.: jogszabályban meghatározott esetekben, időintervallumokban olyan személyek napközbeni ellátása, akiknek az ápolását, gondozását a családok, szomszédok stb. [informális hálózatok] végzik.).

Az alapszolgáltatásokat – pontos körét jogszabály határozza meg (tartalma: napközbeni intézményi tartózkodás, szociális és mentális támogatás) - a jogosultak térítésmentesen vehetik igénybe, amihez normatív módon a központi költségvetés biztosítja a források háromnegyedét (kötött felhasználású normatíva). A fennmaradó részt a települési önkormányzat saját forrásaiból teszi hozzá. A forrásmegosztás úgy alakul, hogy az adott régióban az átlagos teljes önköltség összegét veszik alapul.  

Amennyiben az önkormányzat az alapszolgáltatáson felül többlet-szolgáltatásokat biztosít (étkezetés, kirándulás stb.), ennek pénzügyi hátterét több csatornából is finanszírozhatja: saját forrás és/vagy regionális allokáció és/vagy programfinanszírozás és/vagy pályázatok és/vagy adományok és/vagy térítési díjfizetés.

A jogosultság megállapítását - az esetmenedzser javaslata alapján – a települési önkormányzat jegyzője végzi (hatósági funkció). Ez akkor is így van, ha a szolgáltatás nem települési szinten működik (mert – mondjuk – a település lélekszáma ezt nem teszi lehetővé). A kistérségi szinten működő szolgáltatáshoz való hozzáférést a jogosult lakhelyén működő önkormányzat biztosítja.

A hatósági ügyintézés másodfoka a középszintre telepített szociális dekoncentrált szerv.

Étkeztetés

Az étkeztetés azon alapszükséglet, amely minden magyar állampolgárt megilleti. A hozzáférés tehát mindenki számára nyitott. (Ennek ellenére van néhány kiemelt célcsoport - idősek, gyerekek, alacsony jövedelműek, hajléktalanok.)  

Ebből a körből a hajléktalanoknak biztosított étkeztetés (népkonyhák üzemetetése) – főként a hajléktalanság szociológiai, szociálpszichológiai karaktere miatt - egy kicsit kilóg a sorból. Rögtön hozzátesszük, hogy annyiban nem, hogy az ellátáshoz való hozzáférésnek nincsenek kemény jogosítványai, az országos lefedettség itt is kötelező feladat. Viszont esetünkben az országos lefedettség nem azt jelenti, hogy minden településen működik népkonyha, mivel a tapasztaltok szerint ennek a kötelezettségnek nem sok értelme lenne. A rendelkezésre álló tapasztalatok szerint elsősorban a városok azok a települések, ahol szükséges ilyen jellegű szolgáltatás nyújtása. Amennyiben a kisebb lélekszámú települések (községek) vonatkozásában is felmerül ez a jelenség, akkor az ésszerűség azt diktálja, hogy más szolgáltatások keretén belül (pl. idősek étkezetése) lássák el e csoportot. Mindenki kap tehát ellátást, feltéve, ha az igénylő hajléktalannak tekinti magát.

Finanszírozási oldalról legjobban az olyan konstrukció illeszkedik ehhez a szolgáltatási formához, ahol az országos lefedettség biztosítását az állami programfinanszírozáson és regionális forrásallokáción keresztül valósítják meg.  

A jogosulságt megállapítása – amelyet az esetmenedzser javaslatára a települési önkormányzat jegyzője végez - egységes elvek mentén valósul meg, ahol a jogosultság tartalma az alábbiak szerint alakul:^[16] 

1. jövedelemhiány miatt az alapvető megélhetési minimumhoz való hozzájárulás (jövedelem-kiegészítés egy bizonyos minimum szintig);
2. melegétel biztosítása;
3. melegétel biztosítása szállítással.

Az a) esetben újraelosztási kérdésről van szó. Az újraelosztás célja a jövedelemelosztás módosítása, azaz a pénzbeli ellátásokon keresztül plusz jövedelmet biztosítani az alacsony jövedelmű családok számára (generális segély). Ebben az esetben is ez történik, így külön szolgáltatás (pl. diszkontbolt) biztosítására nincs szükség. Nem lehet elégszer hangsúlyozni, ha lemondunk a pénzbeli transzfer folyósításának előnyeiről (egy egységnyi ráfordításból több jut az igénylőnek, pontosabb célzás, erősebb normatívitás, így kalkulálhatóbb és tervezhetőbb költségek), akkor indokolatlanul és szükségtelenül drágítjuk meg az ellátást. Könnyű belátni, hogy egy szolgáltatás szervezése mindig drágább (személyi bérek, fenntartási és működési, valamint szervezései költségek, ellenőrzési kiadások) és nehezebb vállalkozás (ld.: 5.1. fejezetet), mint pénzbeli támogatás nyújtása.

Nézetünk szerint az újraelosztáson keresztüli szociális támogatást nem indokolt természetbeni juttatásként nyújtani, mivel ez – közgazdasági logika szerint is – rontja az ellátás hatékonyságát. Ugyanis az élelem olyan jószág, amelyet legkönnyebben, legadekvátabban, és legolcsóbban a piacon lehet beszerezni.^[17] Ráadásul a piaci megoldás számos újabb előnyt is jelent, jelesül:

• a szabadon felhasználható támogatás nem stigmatizálja és nem infantilizálja az igényjogosultat;
• csökkenti az adminisztrációs költségeket;
• krízishelyzetekre gyorsan tud reagálni;
• rugalmasan alakul a szükségletekhez;
• nem befolyásolja negatívan a helyi piacokat, ugyanis a természetbeni juttatásoknak az egyik jelentős hátránya, hogy kedvezőtlen, keresletcsökkentő hatást fejt ki a helyi piacokkal szemben.  

A melegétel [b) eset] biztosítása során lényegében mindenki jogosult, azzal a kiegészítéssel, hogy ez a jogosultság különbözőképpen érinti az egyes egyéneket, családokat.

• Egyrészt van egy alanyi jogosultsági kör, ahol a támogatás biztosítása térítésmentesen történik. Az alanyi mentességet élvező csoportok azon gyerekek köre, akik iskoláskor alattiak, valamint az alapfokú oktatás tanulói (csoportosan célzott ellátás).
• Másrészt, a többi potenciális jogosult esetében a díjfizetés kötelezettsége megjelenik. Az ellátások - az alábbiakban ismertetett módszer szerint - díjfizetés kötelesek. (Mint már írtuk, ha valaki valamilyen oknál fogva nem tudja fizetni a rá háruló részt, akkor – külön eljárás során – segélyt igényelhet.)

A szolgáltatás forrásához való hozzájárulás:

(1) A díjfizetés alapja az igénybevevő jövedelme.

(2) Ahhoz, hogy a díjfizetés pontos mértékét meghatározhassuk, tudnunk kell a szolgáltatás tényleges összegét (SzTÖ), vagy az országosan meghatározott, elismert költséget (OEK).

(3) A jogosult saját jövedelmének százalékában visszavonási kulcsot alkalmazunk.  A visszavonási kulcs értékei:

Ezzel meghatározzuk azt a költséghányadot (Jh), amely a díjfizetés alapja lesz.  

(4) A következő lépés: SzTÖ(vagy OEK) – Jh, azaz a tényleges összegből (vagy az országosan elismert költségből) kivonjuk a költséghányadot. Ezt addig tesszük, amíg el nem érjük a szolgáltatás tényleges összegét (vagy az országosan elismert költséget).

Példa:

Megjegyzés: Kísérletképpen a 2005-ben számított teljes költséget (262 ezer Ft/év/adag) vettük alapul. A visszavonási kulcs ebben az esetben a nyugdíjminimum után minden 5 ezer Ft-nyi növekedés után +1%.

Ezzel a technikával a hozzáférés szempontjából fontos - méltányosság elve; gazdaságosság elve – elvet ki tudunk elégíteni.

Amikor az étkeztetés szállítással együtt szolgáltatást biztosítják – ez a c) eset -, a szisztéma elve hasonló a b) esettel, azzal a különbséggel, hogy a kilométer utáni térítés más elosztási elv mentén történik. Ebben az esetben az elosztása regresszív lesz, azaz egy térítésmentes rész után az induló kulcs egy bizonyos határ (x km) után először magasabb kulcsra vált át, majd egy magasabb érték után (y km) az induló kulcsra tér vissza.

Gyermekek napközbeni ellátása

A foglalkoztatottság kedvező alakulásának előfeltétele, hogy mindenki számára elérhető, rugalmas nyitvatartással működő, jó színvonalú nappali intézmények legyenek, ahol a munkavállalók gyerekeit ellátják.

A szülők munkavállalásának növekedése kulcsfontosságú összetevője bármely tervezetnek, amely a gyermekes családok szegénysége ellen harcol. A szegénység kezelésében a szolgáltatások biztosításának egy másik, jól dokumentált tényezőhöz, a család instabilitásához van köze. Az egyszülős családok különösen problémás esetnek számíthatnak, mert ezekben az alacsony jövedelem a gyermekekre fordítható kevesebb figyelemmel párosul (amennyiben a szülő dolgozik). Ha a szülő munkát vállal, akkor ehhez elengedhetetlenül fontos tényező a napközbeni gyermekellátások minél szélesebb körű hozzáférésnek biztosítása.

A jogosultság elve, hogy minden munkavállaló, álláskereső (regisztrált munkanélküli), valamint tanulói jogviszonnyal rendelkező jogosult egy alapszintű ellátásra (esetünkben: gyerekfelügyeletet, -gondozást, nevelést, foglalkoztatást és étkeztetést kell biztosítani). A megállapítás az önkormányzat jegyzőjének a hatásköre. A döntés-előkészítés során az esetmenedzser mellett a munkaügyi kirendeltségekre is fontos szerep hárul. Ehhez a szolgáltatáshoz is a jogosultak térítési díjfizetéssel járulnak hozzá.  

Az eljárás lényegét az alábbiak szerint lehet összefoglalni:

(1) A szolgáltatás igénybevétele a települési (kistérségi) önkormányzat jegyzőjének a hatásköre, aki először a potenciális igénybevevő munkaerőpiaci státuszát vizsgálja.

(2) Amennyiben a jelentkező jogosulttá válik, a jegyzőtől egy utalványt kap, melyet a működési engedéllyel rendelkező szolgáltatónál válthat be. Hogy melyiknél, az a jogosult választási szabadságán múlik.

(3) A voucher (bon) összege nem egységes, hanem a jogosult jövedelmi helyzetének függvényében változik. A magasabb jövedelműek alacsonyabb értékű utalványt kapnak. A pontos érték meghatározása – szintén jegyzői hatáskör - a személyi jövedelemadó-rendszeren belül egyszerű, nem stigmatizáló jövedelem-felmérés módszerével valósul meg.^[18] 

(3a) Az új támogatás jogosultsági alapját az összes adóköteles jövedelem képezi. Fő szabályként az utalvány összegét a megelőző adóév bruttó éves és adóköteles jövedelméből kiindulva számítják, és a juttatás a következő 12 hónap végéig jár. Kétkeresős családok esetében a jogosultságot meghatározó bruttó jövedelmüket az un. splitting módszerével kell meghatározni.

(3b) Adóköteles jövedelemmel nem rendelkező családok tekintetében a szolgáltatás térítésmentes.

(3c) Amennyiben az év folyamán jövedelemváltozás következik be a családoknál, akkor értesítik a megállapító hatóságot (jegyzőt), és kérik az új megállapítást. A jövedelemnek a minimálbér 15%-a alatti csökkenése, illetve növekedése nem okoz változást a megítélt összegben. Ha a jövedelemváltozás (például növekedés) ettől eltér, az újraszámítást úgy végzik, hogy a megnövekedett jövedelemből levonják a minimálbér 15%-át.

(4) Az ellátás összegét bizonyos jövedelemhatár után csökkenteni kell. Ennek eszköze, hogy bizonyos jövedelem után (jövedelemküszöb) visszavonási kulcsot alkalmazunk melynek algoritmusa a következő:

Kedvezmény összege – (adóköteles bruttó bér – igénybevételi határ)* visszavonási kulcs (%)

5.2.2. Diszkrecionális szabályozáson alapuló szolgáltatások

A régiók döntéshozói az allokációs mechanizmus részeként határozzák meg, hogy az általuk szervezett szolgáltatásokhoz hogyan lehet hozzáférni (keretjellegű (adminisztratív) diszkrecionális szabályozás). A megvalósítandó ellátórendszer egyik legrugalmasabb része ez, ahol a kistérségi vagy települési szinten szerveződik a szolgáltatások hálózata. Az ügyfél szempontjából ahhoz, hogy megteremtődjön egyfelől az összhang és az egymást erősítő átjárhatóság a munkaügyi és a különböző szociális szolgáltatások, másfelől az alapszolgáltatások és szakosított ellátások között (pl. a bentlakásos intézmények, az átmeneti otthonok, az otthon közeli ápolás-gondozás - személyes segítségnyújtás eseteiben), továbbá az információáramlás és a tájékoztatás is biztosítva legyen - a modulszerű megközelítés mellett –, az esetmenedzser központi eleme az ellátórendszernek, hiszen ő az, aki kapcsolatot teremt a potenciális igénybevevő és a szolgáltatási hálózat között.

Nagyon fontos hangsúlyozni, hogy ebben a megközelítésben nem az egyes intézmények, szolgáltatások típusai az érdekesek. Nem az a fontos, hogy milyen intézmények jönnek létre, hanem az, hogy a megjelenő és elismert szükségletekre milyen szolgáltatási formák alakulnak ki. A hozzáférés és a kapacitások meghatározása, valamint ehhez kapcsoltan a forrásallokáció (kínálati oldal) regionális hatáskör. A szolgáltatások elérésének feltételrendszere (jogosultsági kritériumok) az allokációs mechanizmus pályázati kiírása során határozódik meg.

A megvalósítandó rendszer alappillérei során a különböző munkaügyi és szociális közszolgáltatási tevékenységekből érdemes kiindulni, majd ebből levezetni, tisztázni a szükségletek mentén meghatározott funkcionális differenciálódást, mert ebben a kontextusban nem az egyes, konkrét intézményekre, szolgáltatásokra vagyunk kíváncsiak, hanem a megjelenő és „elfogadott” szükségletek mentén megjelenő szükségletkielégítő módozatokra. Kevésbé pontosan, de talán érthetőbben fogalmazva: ebben a megközelítésben nem az egyes intézmények, szolgáltatások típusai az érdekesek, hanem az egyes tevékenységi típusok, ugyanis – felhasználói oldalról – nem az a fontos, hogy milyen intézmények jönnek létre, hanem az, hogy a megjelenő és elismert szükségletekre milyen szolgáltatási formák alakulnak. Az ismert és jelenleg is működő szolgáltatási formák alapos áttanulmányozása során az alábbi tevékenységi típusokat lehet megkülönböztetni:

1. Általános információnyújtás, tájékoztatás, ügyintézésben való segítségnyújtás, egyéb logisztikai feladatok;
2. Ápolás-gondozási feladatok, személyi segítés;
3. Családgondozás, életviteli és egyéb tanácsadás, mentális jellegű segítségnyújtás;
4. Együttműködési kötelezettség;
5. Krizísintervenció;
6. Közösségi munka, szabadidős programok szervezése;
7. Pszicho-szociális, munkaügyi szolgáltatások;
8. Rehabilitáció, habilitáció.

Ennek értelmében a szolgáltatási struktúra (akár csak vázlatos) megjelenítése során látható, hogy legalább nyolcféle különböző tevékenységet tudunk kategorizálni. Ebből az is látható, hogy miért nem az egyes intézmények, vagy szolgáltatások adják az elemzés alappilléreit, hiszen az egyes tevékenységek ellátásához az esetek többségében számos intézmény, szolgáltatás tartozik. A szolgáltatások funkciók szerinti bontásának legnagyobb előnye, hogy a feladatok (szükségletek) megfogalmazására kerül sor, amelyek integráltan, a meglévő szükségletek kielégítésére koncentrálva és nem intézmény centrikusan fogalmazzák meg szakmai tartalmukat.

A fentiekben felsorolt szolgáltatások esetében „kevésbé a szolgáltatások tartalma, mint inkább azok ’folyamaton belüli funkciója, helye’ szerint válik csak szét, hogy éppen egy gyermekvédelmi, egy családsegítő, egy adósságkezelő, vagy éppen munkaügyi-foglalkoztatási eljárás része-e a nyújtott szolgáltatás. A speciális szolgáltatások integrálódhatnak a jelenlegi szociális szolgálatok tevékenységébe, működhetnek tagintézményi formában, vagy kiszerződéses formában is.”^[19] Azaz nem az intézmény a lényeg, hanem a szolgáltatás nyújtása.

Ennek strukturális megvalósuláshoz, a szolgáltatási rendszerben kell lennie egy központnak („kapu”, vagy „ablak”), melyen keresztül a lakosság képet és információt kaphat a működő szolgáltatásokról. Tulajdonképpen ez a központ - nem mondunk újat: modellünkben ez az esetmenedzser – egyszerre több funkciót is ellát. Nem pusztán információszolgáltató, vagy krízishelyzetekre igyekszik azonnal reagálni, hanem olyan tanácsadó, aki segíti az ügyfeleket döntéseik meghozatalában, valamint adott esetben védi (pl. fellép a lefölözés ellen) az ügyfelek érdekeit.^[20] 

Integrált szolgáltatások – Szociális és munkaügyi terület integrálása

Az ellátórendszer másik fontos eleme a szociális és a munkaügyi szervezeti struktúra horizontális összekapcsolása (4. számú melléklet).  Kiindulópontunk Győri Péter – Tánczos Éva: Az Integrált Szociális és Foglalkozási Szolgáltatások kialakításának lehetőségei, egyes kérdései¹⁹ című munkája. Tulajdonképpen ezt a munkát adaptáltuk, így a részletes ismertetést mellőzük, inkább csak összefoglaljuk, és ahol szükséges kiegészítjük az ott megfogalmazottakat.  Az érthetőség kedvéért ehhez a munkához két ábrát használunk.

Az alaphelyzet az, hogy két olyan rendszert kell összeilleszteni, amelyek különböző céllal, logikával és szervezeti – működési - finanszírozási struktúrával rendelkeznek. A szociális szolgáltatások ráadásul régiónként eltérő struktúrában működhetnek. Ami országosan egységes, az a munkaügyi szervezet, valamint az esetmenedzseri intézmény. Fontos megjegyezni: az integrált szolgáltatás olyan értelemben virtuális, hogy ez nem jelent új intézményt. Ez új szemléletet, és a szolgáltatási csomagok megkonstruálásának újszerű módozatait jelenti. Miben áll ez az újdonság? Először nézzük a szemléletet:

A szolgáltatásszervezés csak úgy képzelhető el, ha az integráció már regionális szinten létrejön. A két regionális szervezet – Szociálpolitikai Tanács, Munkaügyi Központ – keret-megállapodást köt (már most is van ilyen: foglalkoztatási paktumok). Ez nem jelent mást, mint kettős felügyeletet, ahol a főbb tartalmak az alábbiak szerint alakulhatnak:

• szolgáltatások tartalma (prioritások kijelölése);
• szervezeti struktúra;
• felelősségi körök, feladatmegosztás;
• finanszírozási kérdésekről;

Az átfogó célok pedig a következők:

• Hátrányos helyzetű és a munkaerőpiacról kiszorult rétegek integrációjának elősegítése.
• A régió adottságainak kihasználásával a foglalkoztatási potenciál fejlesztése.

Ebből az is következik, hogy a rendszer két oldalról is behatárolt. Régió oldaláról a keret-megállapodás jelöli ki a határokat, valamint a szereplők feladatait. Ami országosan (jogszabály által) szabályozott: a jogosultság megállapítása, mint hatósági feladat, a munkaügyi kirendeltségekhez tartozik. Így a jogosultsági kör is meghatározott: tartós munkanélküliek, nem regisztrált inaktívak, speciális munkaerőpiaci hátrányokkal rendelkezők. A megállapítás ebben az esetben két mozzanatot takar; egyrészt az adekvát szolgáltatási csomag megválasztása, az együttműködési kötelezettség meghatározása. Másrészt a pénzbeli ellátások megítélése. Utóbbi többsége normatív ellátás (álláskeresési támogatás, rendszeres szociális segély, utazási támogatás stb.), de diszkrecionális segélyezés is lehetséges, például programfinanszírozáson keresztül.

Település oldalról belépni csak az esetmenedzseren keresztül lehet. Ehhez rögtön hozzá kell tenni, hogy ez úgy is elképzelhető, hogy valaki a munkaügyi kirendeltséghez fordul, mert munkanélküli. Ekkor – természetesen – nem kell elmennie az esetmenedzserhez, és onnan visszatérni. Persze erre abban az esetben nincs szükség, ha az adatbázisok, ügyfélnyilvántartások egységes rendszerben működnek, és a hozzáférés, csak célzott módon – az adatvédelmi előírások betartásával – minden szereplő számára elérhető. (Azaz egységes informatikai rendszer nélkül nehezen képzelhető el, hogy tudjon működni bármiféle integrált struktúra.) (5. ábra)    

1. ábra

Munkaügyi és szociális szolgáltatások horizontális kapcsolódása

A szolgáltatási csomag lehetséges tartalma:

Az ügyfél-kapu („ablak”) – fő szabályként – az esetmenedzseren keresztül történik. Ez logikus, hiszen ez a szereplő minden településen jelen van, így elérése könnyű. Az 1. szakasz a probléma beazonosítása, amely során eldől, hogy mi a szükséglet tartalma, és erre milyen típusú szolgáltatás vehető igénybe. Esetünkben most csak a speciális, vagy rossz munkaerőpiaci kondíciókkal rendelkező munkanélkülieket mutatjuk be.   A 2. szakasz során a munkanélküliek együttműködési kötelezettsége három mozzanatban foglalható össze. Az első kötelezettség teljesítésének célja a munkanélküli regisztrálása. Az tehát, hogy a munkaügyi kirendeltségen a munkanélküli nyilvántartásba véteti magát. A nyilvántartásba vétel során tisztázódnak az érintett személy munkaerőpiaci ismérvei (álláskeresési interjú). Az együttműködési kötelezettség második eleme, a személyre szabott együttműködési megállapodás megkötése, ahol részletesen, és időben lebontva meghatározzák, hogy az ügyfélnek melyek a kötelezettségei, jogai (pl. bizonyos szolgáltatások biztosítása), illetve a szankciók rendszere, valamint az, hogy a szolgáltatóknak milyen kötelezettségeik vannak. Harmadik elemként kezdődik meg a munkaerőpiacra való integrálás folyamata. Ebben a szakaszban attól függően, hogy mit tartalmaz az együttműködési megállapodás, az ügyfél-utak – jellemzően - kétfelé ágazhatnak. Az egyik a klasszikus foglalkoztatáspolitikai út („hagyományos passzív és aktív eszközök”). A másik az integrált szolgáltatási csomag biztosítása, amelynek lényege, hogy a szolgáltatás szociális egyéni esetkezelési tartalma felerősödik, hangsúlyossá válik. (6. ábra)

1. ábra                                                                        Ügyfél-utak szolgáltatási csomagok

5.2.3. Bentlakásos intézmény – házi ápolás

Hogyan valósul meg a bentlakásos intézmények – átmeneti otthonok – otthon közeli ápolást, gondozást és személyi segítést nyújtó formák közötti átjárhatóság?

A szolgáltatások meglétének biztosítása a bentlakásos intézmények tekintetében a Regionális Szociálpolitikai Tanácsok, a házi segítségnyújtás esetében települési önkormányzat felelőssége. A közvásárló tehát nem azonos, egyik oldalon a regionális, míg a másik oldalon a helyi szint. Ez a szereposztás nem garantálja az intézményesített, egységes szemléletet, sőt inkább az érdekek pluralitása miatt, a dezintegráltságot predesztinálja. Ahhoz, hogy a rendszer egységes elveken nyugodjon, és a szükséglet-kielégítés valóban a valós és felmért szükségleteken alapuljon, a központi kormányzat szabályozó funkciójának markánsnak kell lennie. Az átalakítás az utóbbi cél megvalósulását szolgálja.  

A bentlakásos intézmények kapacitásait a középszintű allokáció során, míg a házi segítségnyújtás kapacitásait – kötelező feladat lévén – a települési/kistérségi (társulásos) önkormányzatok határozzák meg. Mindkét esetben a területen lévő szakmai, módszertani intézmények adatgyűjtése alapozza meg, így téve láthatóvá a szükségleteket. Ezzel a technikával válik tervezhetővé a kapacitások nagysága (igényfelmérés). A kielégítendő szükségletek meghatározása ebből az alapból indul ki, méghozzá úgy, hogy a működési engedélyek kiadását – a Regionális Szociálpolitikai Tanácsokon keresztül – a minisztérium háttérintézménye határozza meg. Ez az egyik olyan elem, amely az egységes, átjárható rendszer kialakítása felé halad. A másik, ilyen integráló elem a jogosultság meghatározása. A bekerülés menete, a jogosultság meghatározása, a következőképpen zajlik:          

Amikor az önellátási képség pótlása felmerül – az esetmenedzseren keresztül – az igénylőnek - első körben - az intézményi rászorultságát kell igazolnia. Ez egyrészt egészségügyi (ápolási szükséglet), másrészt szociális (rászorultság) kérdés. Ezért először a településen működő háziorvos az, aki megállapítja az ápolási igényt (ápolási „szükségletfelmérés”, mely egzakt formalizált kategorizálás alapján történik).

Ezután:

A) eset: az igény otthonápolást jelent. Ekkor egyrészt az ápolás-gondozás tartalma és ideje határozódik meg. Majd – a jegyző – megvizsgálja, hogy az igénylő otthona alkalmas-e az ápolási igény kielégítésére. A két adat – ápolási szükséglet; szociális aspektus – alapján hozza meg a határozatot.

Aa) eset: A jogosult otthona alkalmas az otthoni ellátásra. Megkezdődik az otthonápolás, -gondozás. Ezt a települési/kistérségi önkormányzat szolgáltatója biztosítja. A határozatot is helyi szinten hozzák. Forrása a központi kötött felhasználású normatíva plusz helyi önkormányzati forrás, melyhez a jogosult díjfizetése társul. (Utóbbiról külön szólunk.)

Ab) eset: A jogosult otthona nem alkalmas az otthoni ellátásra. Ekkor – függetlenül az ápolási szükséglettől - bentlakásos intézményi elhelyezés indokolt. A megállapító szerv ebben az esetben a regionális szinten lévő állami dekoncentrált intézmény.  A megállapítás során – a jegyző segítségével – vizsgálják a tartásra kötelezhető hozzátartozók körét. Amennyiben megállapítódik, hogy van ilyen hozzátartozó, de nem kíván részt venni a gondozásban, a személyi díjfizetést neki kell állnia.   (Finanszírozásról később szólunk.)

B) eset: A jogosult az önellátási képességének foka miatt szükséges a bentlakásos intézményi elhelyezés. A megállapító szerv ebben az esetben is a regionális szinten lévő állami dekoncentrált intézmény. A határozat tartalmazza az ápolás fajtáit és idejét, valamint az elhelyezés során felmerülő egyéb szükségleteket is.

A második kör a jogosult jövedelmi és/vagy vagyoni helyzetének vizsgálata. Ezt a tesztelést minden esetben az állami dekoncentrált intézmény végzi. Ez az eljárás az egyéni jövedelemarányos hozzájárulás megállapítását, valamint – bentlakásos intézmény esetében - a szolgáltatási csomag nem egészségügyi részének (hotelszolgáltatás) meghatározását szolgálja.

• Házi segítségnyújtás esetében ez megegyezik az étkezetés b) esetében írtakkal (a díjfizetés meghatározása során a jogosult saját jövedelmének százalékában visszavonási kulcsot alkalmazunk).
• Bentlakásos intézmény esetén a díjfizetés meghatározása means-teszt  alkalmazásával történik. Az eljárás lényege, hogy vagyonként a jogosult vagy tartásra kötelezett hozzátartozója lakásnak értéke ([m² * komfortfokozat értéke]/ht létszám) [V] szorozva a háztartás egy fogyasztási egységre jutó jövedelmével [J]. Ezt a kapott értéket 1,5%-os kulccsal (K) szorozzuk meg, így kapva meg a fizetendő személyi térítési díjat (Tdíj). Ennek képlete:

Tdíj = (V*J)*K

A bentlakásos intézmények finanszírozása.

Az ésszerűbb és hatásosabb forrásfelhasználás elérése érdekében a pénzügyi eszközök felbontása nem kerülhető meg. Az átalakítás során két költségelemhez - hotel- és humánszolgáltatás - az intézmény az igénybevevőn keresztül jut hozzá. Emellé a fenntartási költségekhez egy harmadik (kiegészítő intézményi támogatás) és egy negyedik (személyes térítési díj) költségtípus járul hozzá. A forrásokat az előbbi esetben a központi kormányzat és a Regionális Szociálpolitikai Tanács együttesen, utóbbit pedig a fogyasztó biztosítja.  Amennyiben a fogyasztó és a tartósra képes és kötelezhető hozzátartozója nem képes megfizetni a térítési díjat, pénzbeli ellátásban részesül (ápolási díj).

   Táblázatba foglalva:

„Az ellátottak által fizetett személyes térítési díjat (melyet a speciális lakhatási támogatás egészíthet ki), valamint az ellátott után járó járadékot egészítheti ki az intézmény-működtetés egyéb (általános) költségeit (gazdasági-műszaki szolgáltatások, vagyonfenntartás, vagyonvédelem stb. ) fedező támogatás.

Míg a normatív lakhatási támogatást és gondozási járadékot a normatív pénzbeli ellátásokat folyósító szerv ítéli meg, addig a kiegészítő intézmény-működtetési támogatásról a Regionális Szociálpolitikai Tanács dönt és köt szerződést a szolgáltatóval.”^[21] 

Az alfejezetben írtak strukturális sémáját a 4. ábrán, valamint a 3. számú függelékben  ábrázoltuk.

[1] A rövidség, és az összefoglaló jelleg oka, hogy e megbízás keretén belül, készült egy hosszabb lélegzetű elemzés is. Lásd: Mózer Péter: A szociális szolgáltatások alakulása

[2] Forrás: Váti Kht. TeIR adatbázis (www.vati.hu), 2004-es állapot. Az adatok elemzése során azon szolgáltatásokat nem vettük figyelembe, amelyek olyan településen működnek, ahol a jogszabályok a szóban forgó ellátás-típust nem írják elő.

[3] 20/A. § (1) Ha az állami fenntartású, illetve a 120. § szerinti szerződéssel (a továbbiakban: ellátási szerződés) működtetett egyházi, nem állami fenntartású szolgáltató, intézmény vezetője kapacitás, illetve férőhely hiányában az ellátásra vonatkozó igényt nem teljesíti, úgy a kérelmet, beutaló határozatot a kézhezvétel napján nyilvántartásba veszi. A nyilvántartás célja az igények teljesítési sorrendjének megállapíthatósága.

(2) Az (1) bekezdés szerinti nyilvántartás az alábbi adatokat tartalmazza:

a) a kérelem beadásának, a beutaló határozat közlésének időpontját,

b) a kérelmező személyazonosító adatait,

c) a kérelmező lakó-, illetve tartózkodási helyét,

d) a tartásra köteles személy, illetve törvényes képviselője természetes személyazonosító adatait.

(3) A nyilvántartott igények teljesítésének indokoltságát évente vizsgálni kell. A vizsgálatot, ha az intézményi jogviszony keletkezését

a) az intézményvezető döntése alapozza meg, az intézményvezető,

b) beutaló határozat alapozza meg, az intézményvezető megkeresése alapján a beutaló önkormányzat

végzi el.

(4) A nyilvántartásból törölni kell az adatokat, ha az ellátásra vonatkozó igény teljesül, illetve ha az ellátásra vonatkozó igény megszűnik.

[4] A funkcionális privatizáció definíciója a következőképpen hangzik: bizonyos feladatok átadása magán-jogi szervezeteknek, leggyakrabban szabad szolgáltatóknak vagy piaci szolgáltatóknak. A feladat és a finanszírozás felelőssége állami kézben marad. Példa erre egy szabad szolgáltató megbízása a családsegítés feladatának ellátásával szolgáltatási szerződés keretein belül.

[5] Általában a jóléti közgazdaságtan azokat tekinti kollektív javaknak, amelyek nem rendelkeznek a magánjavak tulajdonságaival és biztosításukat az állam magára vállalja. Ilyennek tekinthetők a közjavak (közegészségügy, közoktatás, tudományos kutatás stb.), a meritokratikus javak (alapfokú oktatás, védőoltás stb.) a díjfizető javak (pl. tömegközlekedés, közművek) vagy a közös készletű javak (pl.: környezetvédelem).  

[6] Horváth M. Tamás: Közmenedzsment Dialóg Campus Kiadó, Bp.-Pécs, 2005:120.

[7] Horváth M. Tamás: Közmenedzsment Dialóg Campus Kiadó, Bp.-Pécs, 2005:109.

[8] Milton Friedman: Szabadon választhatsz Akadémiai Kiadó, Bp., 1998:163

[9] Howard Glennerster: Paying for Welfare Prentice Hall-Harvester Wheatsheaf, 1997

[10] Győri Péter – Mózer Péter: Tékozló koldus ruháját szaggatja. Az önkormányzati szociális ellátó rendszer újraépítésének stratégiája www.bmszki.hu

Győri Péter: A szociális szolgáltatások átalakítása programja – kiegészítő vázlatpontok a regionális és kistérségi szolgáltatásszervezés és finanszírozás kérdéséhez www.bmszki.hu

[11] Ezek a következők: ÖNHIKI-s önkormányzatok támogatása; leghátrányosabb helyzetű kistérségek támogatása; országos jelentőségű területfejlesztési program; kiemelt kistérségek és rétegek projektfejlesztése, a romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati program; terület- és régiófejlesztési célelőirányzat (hátrányos helyzetű térségek társadalmi-gazdasági felzárkóztatására); háromszoros esélyteremtés a szociális ellátórendszer fejlesztésével (forrás: költségvetési törvényben az ÖTM előirányzata, valamint a 17. számú melléklet)

[12] Juhász Gábor: A pénzbeli ellátások jogosultság-elvű szabályozásának lehetséges megoldásai SZOLID program, kézirat, 2005:9.

[13]  Le Grand: Egyenlőtlenség, választás és a közszolgáltatások In.: A. Giddens – P. Diamond: Egyenlőtlenségről, az egyenlősdiről –  és az új egyenlőségről Demos könyvek, Bp. 2006:260

[14] Sok jó összefoglalás készült e tárgykörben. Pl.: Papp Ilona (szerk.) Szolgáltatások a harmadik évezredben Aula, Bp., 2003; Vigvári András: Közpénzügyeink KJK KERSZÖV, Bp., 2005  

[15] Ezt szokták „3E paradigmának” is hívni, úgymint effectiveness (eredményesség), efficiently (hatékonyság), economy (gazdaságosság). A negyedik „E”, az euqity (méltányosság), amely a jólét területén a másik hárommal egyenrangú elv.

[16] E pontok – természetesen – vonatkozhatnak a hajléktalan emberekre is.

[17] Erről lásd például: Nicholas Barr: Economics of the Welfare State Oxford University Press, 2004

[18] Az nem véletlen, hogy e rendszer logikája nagyon hasonlít az Egyesült Királyságban 2003-tól bevezetett új Child Tax Credit (gyermekek utáni adókedvezmény) rendszerre, ahol az addigi különböző gyermekkedvezményeket egy rendszerbe vonták össze. A rendszer legfontosabb előnye, hogy lehetőséget ad a „progresszív univerzalizmusra”, azaz „az összes gyermekes család támogatását jelenti, mindemellett egy egyszerű jövedelemteszt alkalmazásával a legnagyobb segítséget nyújtja az arra leginkább rászorulóknak” (Peter Whiteford – Michael Mendelson – Jane Millar: Adókedvezmények és a jövedelemváltozásokra adható válaszok Esély 2004/4:6.).

[19] Győri Péter - Tánczos Éva: Az Integrált Szociális és Foglalkoztatási Szolgáltatások kialakításának lehetőségei, egyes kérdései Készült: NFH-ICSSZEM  EU társfinanszírozású program keretén belül 2006:63. www.bmszki.hu

[20] Elképzeléseink szerint hasonló funkciót látna el, mint a brit egészségügyben a beteggondozási tanácsadó (Patient Care Adviser - PCA).

[21] Győri Péter – Mózer Péter: Tékozló koldus ruháját szaggatja. Az önkormányzati szociális ellátó rendszer újraépítésének stratégiája www.bmszki.hu, 2006:18